关于规范拆迁秩序推进“裁执分离”的调研报告
征收拆迁是当前推进城镇化建设、保障人民安居乐业、维护社会和谐稳定的一项重点工作是国家治理过程中人民群最关切、最期待“官”民矛盾较尖锐群体性、突发性事件相对集中的领域牵系党的形象、国家长治久安和经济社会持续健康发展。目前该领域的强制执行现状和法院面对的践难题十分紧迫需要党中央高度关注和统筹安排在制度设计层面着力推进“裁执分离”改革明确司法权与行政权的职能定位以好地落党的十八届三中全会精神。201年以来,笔者先后随同住房和城乡建设部、国土资源部、中央综治办等单位开展联合调研并在法院系统内部进行专项调研而将有关情况报告如下
一、强制执行的现状
涉及征收拆迁的强制执行体现在国有土地上房屋征收、农村集体土地征收以及违法建筑拆除三个方面。
一国有土地上房屋征收
目前的法规依据是2011年1月施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》以下称《条例》。涉及两类强制执行一是非诉环节的强制执行即被征收人法定期限内不申复议、不提起诉讼又不在补偿决定规定期限内搬迁的政府申法院强制执行；二是诉讼环节的强制执行即被征收人对政府作出的补偿决定不服提起诉讼或者征收部门与被征收人达成补偿协议后一方因他方不履行而起诉法院作出裁判后的强制执行。《条例》施行以来房屋征收工作逐年递增全国市、县级政府于2011年作出征收决定70个涉及210户面积逾220万平方米；2012年作出征收决定800个涉及100万户面积逾1亿平方米；201年作出征收决定0个涉及122万户面积逾2亿平方米。由此而形成的大量补偿决定、补偿协议都可能涉及强制执行。
按照《条例》施行前的旧有规定在非诉环节既有政府直接责成有关部门强制拆迁的“行政强拆”也有拆迁主管部门“申法院强制执行”前者在各地一般占到80以上后者通常被理解为“由法院强制执行”。新《条例》将“双轨”变为申法院强制执行的“单轨”一时全国法院无法承受巨大压力。经过与中央政法委、全国人大常委会法工委、国务院有关部门的艰苦沟通协调我院于2012年月以司法解释形式规定了法院审查作出准予裁定后“一般由政府组织施也可以由人民法院执行”。这种法院审查、政府组织施方式即是我院强调的“裁执分离”。全国人大法律委员会在《行政强制法》201年1月施行审议报告中指出“考虑到这种执行方式尚在改革探索草案对具体执行方式可不作规定给法院探索改革执行方式留有空间”。但是“裁执分离”在践中遭遇巨大阻力主要体现为无论在非诉还是诉讼环节因缺乏一元性规定地方党政机关往往强力要求法院执行。
二农村集体土地征收
目前的法律法规依据是《土地管理法》及其施条例也涉及非诉和诉讼环节的强制执行。法定征地批准机关为国务院和省级政府强制执行原因通常为被征地集体经济组织的农民拒不执行土地主管部门据征地批作出的责令交出土地决定后者申法院强制执行；也有涉及因上述决定或有关各方在《土地管理法》规定之外签订“补偿协议”引发诉讼后在诉讼阶段的强制执行。从统计据看近年来全国征地总量大致稳定2010年为万顷(其中农地万顷)2011年为7万顷(其中农地9万顷)2012年为2万顷(其中农地9万顷)201年万顷其中农地7万顷。虽然新布的土地调查据显示全国耕地量第二次普查2007-2009年比第一次普查198-1997年出2亿亩约100万顷但只表明测量方法改进而非际量增。
在许地方因农民际所征地补偿与政府拍卖土地收益存在巨大反差有关货币补偿法定最高限额难以适应现需要和群期待之征地“三”土地补偿、安置补助和地方附着物和青苗补偿的支付对象、分配方式存在诸乱象城乡二元体制下农民房屋只作为“地上附着物”缺乏专门性规范农民就业、养老等社会保障难以充分到位之传统观念等因影响导致强制执行难度增大遭遇的各种抵触对抗为激烈。如2011年湖南株洲发生“.22”汪家正自焚事件后在中央三令五申下各地仍出现一些“血拆”现象。有些是法院被迫执行有些是行政机关不申法院审查而直接组织施有些甚至是动其他社会力量组织强拆。这些情形亟待通过改革土地征收制度、修订立法并大执法监督力度及时遏制和规范。
三违法建筑拆除
