根据厅党委的统一部署我处以“服务保障战化建设强县级司法行政法制工作”为主题组织开展专题调研。在对全省各地进行书面调查的同时对南京市江宁区、苏州市张家港市和吴中区、扬州市仪征市、徐州市鼓楼区等地进行地调研通过广泛的问卷调查和面对面听汇报、座谈交流等形式比较系统、全面地了解了全省县级司法行政法制工作开展状况。现将调研情况汇报如下
一、全省县级司法行政法制工作现状分析
司法行政法制工作开始于上世纪90年代初以1990年《司法行政法制工作规定》司法部10令为发端。200年国务院《全面推进依法行政施纲要》出台后在司法行政系统和地方政府法制部门的共同推进下特别是通过全省依法行政规范执法合格单位创建活动的促进和推动全省县级司法行政法制工作逐步展开。具体工作内容主要包括以下几个方面一是组织施县级司法行政机关的依法行政工作；二是开展基层司法行政职权清理审核、目录编制、流程图编制工作；三是推进政务开和权力阳光运行；四是开展基层司法行政机关建章立制工作；五是根据上级机关安排组织开展执法检查；六是推进基层执法队伍建设管理等等。
近两年来随着县级司法行政执法活动量不断增和执法刚性要求不断提高在省厅大力推进县级司法行政机关战化建设、大执法检查质量考评工作力度等决策部署引导下各地对县区司法行政法制工作的认识水平和重视程度都有所提高。苏州市局制定了《关于进一步强和规范县级市区司法行政机关法制工作的指导意见》；扬州市局组织各县区梳理社区矫正、人民调解等县区司法行政执法活动的具体流程和环节；南京江宁区司法局在战化试点工作中整合资源建立执法管理大队并着力梳理社区矫正执法风险点建立职务风险预警管控机制；徐州市鼓楼区司法局设立法制科配备专人参与重大决策论证、社区矫正刑罚执行、法律服务执业监管等执法活动。
然而无论就工作运行的际状况而言还是就切发挥作而言全省县级司法行政法制工作局面均尚未有效打开。法制工作思路不清、机制不全、措施不力、基础薄弱等问题在全省各县市、区司法行政机关中具有一定的普遍性。法制工作在县区司法行政工作的发展中作发挥不明显贡献度不高总体上呈现认识不一致、职责不清晰、运作不规范、作不到位的情况与强县级司法行政机关战化建设打造人民群满意的服务型司法行政机关的要求不相适应。
一是较强的顶层领导架构与较模糊的工作定位。调研发现尽管很县区司法行政机关都设有由主要负责人挂帅的依法行政工作组织领导机构也按年度制定依法行政工作要点县区司法行政法制工作从表面看来有组织有部署然而各地对法制工作认识和理解却存在较大差异县区司法行政机关对法制工作缺乏理性认识和清晰定位。座谈交流中有的把法制工作仅仅理解为建章立制、制定规范性件；有的认为具体执法活动就是法制工作；有的简单对应司法部10令确定的工作职责内容进行比较空泛地议论。法制工作定位、角度模糊尤其在围绕司法行政工作重点结合县区执法工作际需要有针对性地开展法制工作方面思考不思路不清。目前还没有形成比较成型的工作思路。
二是过于宏观的工作部署与被动应付的工作运行。调查表明尽管不少县区司法行政机关都有关于法制工作的年度部署安排有的还确定了相应的考核机制。然而这些部署和考核机制的设置地是应对上级和地方政府依法行政工作的一般性要求比较宏观、原则与基层司法行政工作际联系不紧密操作性不强。县区司法行政机关法制工作的际运行模式主要是以应对上级机关或者政府法制部门的检查考核采临时突击的方式进行。一般以收集整理编制各类工作台账为主要工作内容。临时性、应付性特征比较明显普遍没有形成与县级司法行政机关执法管理活动相适应、相匹配的法制工作常态机制。
三是执法、管理活动的“碎化”与法制监督的“虚化”。县级司法行政机关的职能主要有律师、证、基层法律服务的执业监管；非监禁刑罚执行；人民调解、法律援助、法制宣传、安置帮教等共事务管理履职方式有社区矫正刑事执法活动和行政许可、行政处罚、行政监督、行政给付、行政奖励、行政指导等行政执法活动。调查表明在履行上述职能中不少县区司法行政机关仍沿袭“机关化”、“管理型”的思维模式工作“条线化”、“碎片化”的特征明显。程序意识淡薄内部监督机制不全法制监督在各类执法活动和执法环节中的“缺位”或“虚化”现象严重。有的单位领导在感到执法活动存在风险时临时指定人员审查把关缺乏有制度保障的工作机制；有的县区司法行政机关虽然每年也开展执法检查和执法考评工作但普遍存在将执法监督和执业监管相混淆。法制监督作为一种常态化的工作机制真正落在执法流程和执法环节目前尚未建立形成。与县区司法行政机关执法活动总量不断增、执法刚性要求不断提高的形势不相适应。近年来全省社区矫正领域发生的一些基层司法行政执法人员玩忽职守、受贿、滥职权和徇私舞弊减刑的案件执法管理粗放、随意、法制监督缺位就是其中原因之一。
四是法制工作职能“缺位”与专门力量薄弱。调查表明全省大部分县区司法行政机关没有核定的法制工作职能编制。目前独立设置法制科的只有苏州张家港市和徐州市鼓楼区张家港市司法局法制科有专职法制工作人员1人徐州市鼓楼区司法局有专职法制工作人员2人；挂牌法制科与其他业务科室合署的有个。全省县区司法行政法制工作人员共有1人其中专职法制员2人兼职法制员122人。六成以上的兼职法制工作人员在法制工作上所投入的时间和精力不到1/一半以上县区的司法行政法制工作人员从事法制工作时间不足2年。相当一部分法制工作人员不知道基层司法行政法制工作应该干什么、重点干什么、怎么干。力量不足、流动频繁、业务能力不强也是制约、影响县级司法行政机关法制工作有效开展的重要因。
二、强县级司法行政法制工作的必要性和紧迫性分析
县级司法行政工作是司法行政工作的基层基础也是县域法治建设的重要组成部分。切强县级司法行政法制工作无论对于深入学习贯彻习近平总书记关于司法行政工作重要指示和系列重要讲话精神提高司法行政工作运法治思维、法治方式的能力水平还是对于推进县级司法行政机关战化建设构建“四个全覆盖”司法行政工作体系促进全省司法行政工作改革发展都具有十分重要的现意义。
一强县级司法行政法制工作是推进法治建设的客观要求
