前言党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》提出了要“探索编制自然资源资产负债表对领导干部行自然资源资产离任审计”的时代命题。江苏省委、省政府201年专门做了探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署。引入自然资源资产责任审计不仅为我国政府审计工作开拓了一个新的领域也势必促使党政领导干部进行重大决策时充分考虑生态因是快生态明建设、推动我国可持续发展的重要保障。但是目前开展领导干部自然资源资产责任审计仍处于探索前进阶段还没有成熟的审计模式有许难点问题亟待解决。
201年为进一步落审计署、省委省政府关于探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署江苏省审计厅在201年县处级领导干部自然资源资产试点审计的基础上要求在部分省级部门以及盐城、宿迁等市厅级党政主要领导干部经济责任审计中开展自然资源资产离任审计试点。同时专门组成课题组在试点审计基础上对领导干部自然资源资产责任审计的相关问题开展深入的调查通过理论分析和证研究建立规范化的自然资源资产责任审计框架和评价指标体系并提出保障自然资源资产责任审计开展、促进集约节约利自然资源和生态明建设的对策与建议。
党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》提出了要“探索编制自然资源资产负债表对领导干部行自然资源资产离任审计”的时代命题。201年江苏省审计厅为落审计署、省委省政府关于探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署专门组成课题组在试点开展的盐城、宿迁、南通等市党政主要领导干部自然资源资产离任审计的基础上对自然资源资产责任审计的相关问题开展深入的调查研究。现将有关情况报告如下:
一、自然资源资产责任审计的现状及难点分析
自然资源是指以原始形态存在的、未经工的对人类活动产生持续价值的物品如土地、矿藏、森林、海洋等资源是人类活动的原料来源具有稀缺性、收益性、权属性三个特点。对领导干部开展自然资源资产责任审计是依据国家有关规定由国家审计机关对相关政府部门及地方党政领导干部在任职期间所涉及的自然资源资产的开发、利和保护进行审计进而真、合理评价领导干部履行自然资源资产受托责任的情况。
当前自然资源资产责任审计在践中尚处于摸索阶段还没有成熟的审计模式而现有理论研究也仅是初步探讨。一些地区适应时代要求进行了大胆尝试如《珠海经济特区生态明建设促进条例》中规定了要对领导干部进行自然资源离任审计建立责任终身追究制；江苏、贵州等省率先开展试点工作。从试点情况来看该项审计仍存在许难点问题亟需研究解决。
一自然资源的价值量化难以评估
对领导干部开展自然资源资产责任审计的重要基础是对自然资源的价值进行量化评估可以量化的自然资源才可以成为审计的依据进而可以编制自然资源资产负债表以评估领导干部任期内对自然资源保护利情况。由于有些自然资源流动性强存量不稳定有些资源无法估量其价值因此需要建立一套动态的自然资源价值量化评估体系。
二评价领导干部自然资源责任的依据不明确
目前评价领导干部承担自然资源责任的依据主要有《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》及其施细则以及一些地方出台的法规制度其中自然资源的范围、内容及利保护的内涵均较广泛全面客观评价领导干部自然资源责任的现有依据略显单薄。
三现有问责体系不完善
201年底中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》将生态明建设作为考核评价的重要内容。然而真正要将《通知》要求落到处关键还是要看各级组织部门问责、追责工作机制的建立和完善程度否则审计工作的意义将大打折扣。
二、开展自然资源资产责任审计的现必要性
十八届三中全会指出要全面深化改革紧紧围绕建设美丽中国深化生态明体制改革快建立生态明制度推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。作为国家治理体系的国家审计机关应主动适应全面深化改革治理部署强化审计监督能力包括对自然资源责任开发、利、保护中的政策执行、资金资源投入等的效率效果及其责任开展审计以好地服务全面深化改革在生态明建设中发挥重要的保障作。
中央两办201年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定施细则》将“自然资源资产的开发利和保护”列为党委、政府主要领导干部经济责任审计的主要内容。通过开展自然资源资产责任审计可以起到事前预警和事中控制、事后追责的作有助于强化党政主要领导干部树立科学的政绩观主动把政绩与自然生态保护挂钩对自然资源的开发利注重经济效益、社会效益和生态效益相统一。
三、自然资源资产责任审计的施途径
一构建自然资源资产责任审计框架
1.划定自然资源资产责任审计的对象和范围
自然资源资产责任审计的对象一般包括一是矿产资源。这类资源属于不可再生性自然资源包括煤、石油、天然气等能源矿物；二是国土资源。包括耕地、林地、牧地、城镇居民地、交通地、其他地等各类地；三是水资源。它是各种资源中不可替代的一种重要资源不仅为维持地球一切生命所必需而且对一切经济问题都有生死攸关的重要意义；四是森林资源。森林作为地球上可再生自然资源在人类生存和发展的历史进程中起着不可替代的作；五是海洋资源。是指沿海滩涂、港口岸线资源、海底矿产、与海水水体及海底、海面本身有着直接关系的物质和能量。
为了客观准确地对领导干部履职情况进行审计评价应根据被审计领导干部履行职责所在地自然资源禀赋特点结合经济责任审计视角遵循可考核性、重要性、可操作性和可比性的原则来划定自然资源责任审计的范围。
