发挥地方人大立法主导作的调研报告
全面依法治国作为“四个全面”重大战略布局的重要一环以治国重器的崭新面貌开启了中国特色社会主义法治道路新征程。新时期、新形势、新任务要求地方人大常委会敢于担当重大责任充分发挥在全面推进依法治国中的重要作。特别是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作。”发挥在立法中主导作已成为地方人大在当前和今后一个时期全面推进依法治国的一项重要任务。为此市人大常委会研究室组成课题调研组就发挥地方人大立法主导作开展调查研究从务出发客观分析当前发挥人大立法主导作存在的问题厘清当前存在的几种错误认识从而导出进一步发挥地方人大在立法中主导作的着力点和努力方向。
无论是国际通行的政治权力运行规则还是我们国家的宪法以及地方组织法、立法法等法律有关规定立法职权都归属于民意机关在我国是人大及其常委会在国外称为议会。因此人大常委会在立法中发挥主导作本应该是无可厚非、没有争议的一项法定职权。但是在践中这种主导作在地方人大却显得发挥的不够突出和理想所以党的十八届四中全会才特别强调要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作。当前地方人大在发挥立法主导作主要存在以下突出问题
、在法规立项过程中的主导作发挥不够。一般情况下年度立法计划的“出炉”首先是由法制委或称法工委向“一府两院”、人大内设机构、常委会委员和人大代表、政协委员以及社会各界开征求下一年度的立法项目建议经整理汇总、内部协商后提交主任会议审议通过最后以人大党组名义报地方党委常委会研究同意。从表面上看年度立法计划已经做到由人大为主负责能够征求各方面的意见建议。但在具体操作上人大常委会还是存在主动性、民主性和科学性不足一是向社会征求立法项目意见往往是在当地党报、人大官网等上发一则征求立法项目意见告受制于报纸、网站的受面、影响力能看到的市民有限关心此项工作的市民则少能够提出高质量的立法项目建议则少之又少结果导致征求意见流于形式。二是向人大代表、政协委员征求意见建议由于代表和委员属于“单兵作战”同时能力参差不齐很难能收集到好点子和金点子。三是向“一府两院”征求立法项目建议由于涉及到自身部门利益如扩权、卸责等单个政府部门会有积极性而对关系全局、涉及个部门的事项政府部门积极性就不是很高这就容易造成部门利益色彩较重的法规可能被纳入年度立法计划。四是人大常委会对收集到的立法项目建议没有进行深入的调研论证只是沟通协商后的简单“拼盘”使得一些立法可行性、必要性缺少科学的论证。形成年度立法计划的初步意见后也没有向代表、委员和进行二次征求意见造成民主性也有所缺失。
2、在法规起草过程中的主导作发挥不够。法规起草是整个立法过程中的基础性工作涉及到法规的质量好坏以及后续程序的顺利进行。从目前各地的情况看法规起草一般存在三个主体政府部门、人大以及委托第三方起草。但是这三个法规起草主体以及发挥人大主导作方面都存在以下问题一是如果是政府部门为主起草有利条件是政府部门处于行政管理的第一线知识性、专业性强最清楚法规应该制定什么但难为自己争利、揽权、卸责甚至为个别特殊利益群体立法。同时虽然人大派员会提前介入政府部门起草工作但由于没有法律法规明确规定提前介入不够主动、及时随意性较大。二是如果是由人大为主自己起草存在情况了解并不比政府熟悉专业性、知识性不见得比政府强如果没有政府部门的支持和配合即使法规得通过以后的法规执行效果也必将大打折扣。另外人大常委会自己起草、自己审议通过再上如果统筹协调力度不大就难给人以“既当运动员又当裁判员”的感觉。三是如果是委托第三方起草第三方一般是指科研院所、高等院校优点是第三方立场相对中立、理论性较强但缺点也相对明显脱离际情况、践操作性不强起草的稿子很难得到其他各方的认同人大在修改稿子、协调各方利益等方面无疑会牵扯相当大的精力。
、在法规审议过程中的主导作发挥不够。法规的审议一般情况下行三审都是在人大常委会的主持下进行。但在审议环节上人大常委会的主导作容易在以下环节出现问题一是负责一审的专工委与负责二审统一审议的法制委法工委容易存在衔接上的脱节虽然法制委法工委已经提前派员介入法规的起草工作但专工委主要侧重于法规的必要性、可行性、趋向于务操作的规定而法制委法工委注重法源、法理以及法言法语等二者的理念、思路不尽相同容易引发冲突和不必要的内耗。二是在审议过程中常委会组成人员之间组成人员与政府部门之间组成人员与法制委法工委之间意见对立或者分歧较大如何舍？谁来舍？各地都没有形成一个比较系统完善的制度性安排。三是审议时对重大条款的修改还缺少征求民意的过程。在一审之前人大会在党报、人大网站上开征求市民意见但在此后的审议过程中就重大条款修改并没有向社会继续征求意见在广泛性、民主性上存在瑕疵。此外法规向社会征求意见一般都是“洋洋洒洒”全刊登在当今“快餐”阅读的时代关键的那几条又没有作必要的解读没有少人能够认真阅读和研究征求意见的效果差强人意。
当“发挥人大在立法中的主导作”写入党的十八届四中全会件后学者和业界对此无不感到精神振奋从不同角度提出强人大立法主导作的观点或论断但从务出发际上部分学者和业界所提出的观点或论断已经偏离或误解了党的十八届四中全会提出发挥人大立法主导作的本意在此列举在学者和业界中常见的四种重大误区。
