目录
法官检察官惩戒运行机制研究2
现流域协同立法到共同立法的践与探索2
按名责各司其职统筹协调形成合力推动新时代基层纪检监察工作现高质量发展 9
政务服务“跨省通办”探索践9
紧扣高质量发展的“十四五”地方财政能力建设研究7山区地质灾害成因机理及防治对策研究 9
环境污染责任保险践与创新研究
创新运税收大据助推X中医药特色产业高质量发repy/repy
展研究2
大据创新驱动安接处警改革践研究8
民族化传承发展法治保障情况专题调研报告
法官检察官惩戒运行机制研究
网络
全面深化改革调研课题
我国在2年月部署的司法体制改革系列任务中提出要完善法官检察官惩戒制度。最高人民法院、最高人民检察院于2年月印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见试
行》明确建立法官检察官惩戒制度。我省于27年月分别设立法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会正式开启惩戒制度改革。2年以来全国除少省份开展了少量惩戒事项外大部分省份法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会呈“空转”状态我省至今也是“零惩戒”。完善法官检察官惩戒运行机制推进惩戒正常运行对促进法官检察官依法正行使职权推动司法责任制真正落到位具有十分重要的现意义。
一、完善法官检察官惩戒运行机制的重要意义
一完善法官检察官惩戒运行机制是贯彻落习近平法治思想关于快构建规范高效的制约监督体系改革重要任务的迫切需要
党的十八大以来习近平总书记创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略形成了习近平法治思想。22年月习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发
表重要讲话明确提出“要快构建规范高效的制约监督体系”的重要任务不仅为推进法官检察官惩戒制度改革指明了方向提出了快推进的要求。法官检察官惩戒制度自建立以来因运行机制不健全、不完善导致该项改革进展缓慢。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制尽快推进惩戒质化运转及时将司法监督惩戒问责短板补齐确保制约监督体系改革重要任务不折不扣得到全面落。
二完善法官检察官惩戒运行机制是贯彻落党管干部
原则的迫切需要
党管干部原则是巩固党的执政地位、履行党的执政使命的重要保证。习近平总书记强调政法队伍肩负责任重、掌握权力大、面临诱惑必须打造一支纪律严明、行为规范、作风优良的政法铁军。司法责任制改革后法官检察官办案自主权增大容易出现“灯下黑”问题一次不正的司法活动对当事人而言轻则权益受损重则倾家荡产。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制尽快推进惩戒常态化运转有助于打造一支忠诚干净担当、敬畏守法律的革命化、正规化、专业化、职业化法官检察官队伍使之好地为人民群提供优质的司法服务。
三完善法官检察官惩戒运行机制是全面落司法责任
制的迫切需要
审判权、检察权是极为重要的国家权力涉及面广、专业性强、裁量权大权力一旦失控对社会平正义的损害也严
重。深化司法责任制改革以来“让审理者裁判”涉及赋权、放权的改革步伐相对较快“由裁判者负责”涉及明责、追责的改革却相对滞后司法责任制落不到位、不彻底。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制尽快推进惩戒规范化运转使“有权必有责、权必担责、失职必问责、滥权必追责”的原则得到严格遵循切保证审判权、检察权在制度框架内运行在责任约束下行使。
四完善法官检察官惩戒运行机制是全面提升司法
力和群满意度的迫切需要
当前人民群对美好生活的向往已经从“有没有”转向“好不好”向民主、法治、平、正义、安全、环境等方面延伸对正司法期望值高对司法顽瘴痼疾容忍度低。践证明人民群反映强烈的违法违规“减假暂”“金钱案”“权力案”“人情案”等问题之所以屡禁不绝在一定程度上与定责不清、尽责不够、问责不力有关。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制尽快推进惩戒优质化运转以此规范法官检察官正明司法好现人民群对高品质美好生活的向往。
二、法官检察官惩戒制度改革运行现状和其他职业惩戒制度
运行践
一国家层面法官检察官惩戒制度改革概况
.相关改革件及司法件制定情况
2年月我国在部署司法体制改革系列任务中提出
要完善法官检察官惩戒制度。2年月中央全面深化改革领导小组审议通过《上海市司法改革试点方案》提出探索法官检察官惩戒制度改革任务。2年9月最高人民法院、最高人民检察院分别下发《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定应当追究法官、检察官司法责任的移送法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会审议；2年月联合印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见试行》决定建立法官检察官惩戒制度。随后出台了《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的施意见》《最高人民法院关于进一步全面落司法责任制的施意见》《人民检察院司法责任追究条例》《关于强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落司法责任制的意见》《关于强司法权力运行监督管理的意见》《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》《关于强政法领域执法司法制约监督制度机制建设的意见》对推进法官检察官惩戒制度改革和完善相关制度机制作出规定。
2.相关法律规定情况
29年月第十三届全国人大常委会第十次会议对《法官法》《检察官法》进行修订规定在最高人民法院、最高人民检察院和省自治区、直辖市设立法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会负责从专业角度审查认定法官、检察官是否存在故意违反法律法规办理案件和因重大过失导致裁判结果错误、案件错
误并造成严重后果的违反审判职责、检察职责的行为提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。同时规定两个惩戒委员会分别由法官代表、检察官代表和其他从事法律职业的人员及有关方面代表组成其中法官代表、检察官代表不少于半。至此我国从法律层面正式将法官检察官惩戒制度予以固定。
.国家层面法官检察官惩戒委员会设立情况
目前最高人民法院、最高人民检察院尚未设立最高人民法院法官惩戒委员会、最高人民检察院检察官惩戒委员会。
二省内外法官检察官惩戒、其他职业惩戒运行情况及惩戒践经验
.省内外法官检察官惩戒运行情况
我省法官检察官惩戒运行情况。①惩戒委员会组建情况。27年月省法院、省检察院分别成立省法官惩戒委员会、省检察官惩戒委员会。省法官惩戒委员会委员为7名分为常任委员和非常任委员；常任委员由法院、组织部、政法委、人大监察司法委领导和人大代表、政协委员、法学专家、律师代表9人组成非常任委员由三级法院法官代表8人担任。省检察
官惩戒委员会委员为9名分为专门委员、专家委员和检察官代表委员；专门委员由检察院、组织部、政法委、人大监察司法委领导7人组成专家委员由人大代表、政协委员、法学专家、
律师代表人组成检察官代表委员由三级检察院检察官代表8
人担任。省法官惩戒委员会主任、省检察官惩戒委员会主任分别由省法院院长、省检察院检察长担任相应下设惩戒工作办室负责承担日常工作。②相关改革件和惩戒运行机制制定情况。省法院制定了《关于审判权运行机制改革的施意见试行》
《落违法办案责任暂行规定》省检察院先后制定、修订了三级检察院《检察官司法办案权力清单》等与惩戒相关的改革件。目前两个惩戒委员会除审议通过惩戒委员会章程外尚未制定其他有关惩戒运行机制的规定也未开展惩戒审议事项。③惩戒前期工作开展情况。22年以来省法院、省检察院开展了一些惩戒前期准备工作分别对22年以来审结的案件随机开展
评查和28年以来经审判监督程序改判无罪的案件组织评查为正式启动惩戒作准备。
2外省法官检察官惩戒运行践。①建立惩戒线索发现机制。河南省检察院出台《检察官司法过错责任追究办法试行》在司法责任追究程序中对惩戒线索发现途径予以明确规定监察部门根据来来访、申诉赔偿、检务督察、专项检察、案件管理和业务指导启动司法过错责任调查认为需要追究检察官故意违反法律法规责任或者重大过失责任的移送检察官惩戒委员会审议。②建立惩戒前置审查机制。辽宁省明确由省委政法委相关负责人和学术界、律师协会、法检系统代表等7名经验丰富的“行家”组成惩戒专家委员会先行审查形成初审决定惩戒委员会大会对初审决定进行审议以票决方式形成最终惩戒意
见。③建立惩戒举证评鉴机制。上海市高级法院出台《关于完善司法责任制的施意见》规定法官遴选惩戒工作办室向市法官、检察官遴选惩戒委员会通报当事法官的违法审判事及拟处理建议并就其违法审判行为和主观过错进行举证。上海市检察院出台《落司法责任制工作细则试行》规定市检察院成立司法责任评鉴委员会作出的司法评鉴结果经检察委员会讨论后报党组决定认为应承担责任的根据惩戒相关规定和程序予以追究。④建立惩戒听证程序机制。黑龙江省高级法院提出建立法官惩戒听证制度由惩戒委员会听相关部门调查意见和当事法官陈述、辩解双方进行举证质证最后由惩戒委员会对当事法官是否存在违反审判职责问题进行审议形成一致意见。⑤建立执行惩戒委员会机制。云南省针对惩戒委员会委员兼职身份、地域分散和难以集中等际从名惩戒委员中随机
抽选人开展听证、审议工作简化程序为后续救济留足空
间较好地兼顾了惩戒工作的规范性和灵活性。
2.其他职业惩戒制度运行情况
律师行业惩戒工作程序。2年月中华全国律师协会制定《全国律协关于进一步强和改进律师行业惩戒工作的意见》要求完善调查发现、提审查、审议决议、权利救济等程序依法依规查处律师和律师事务所违规违纪行为。
2注册会计师惩戒权利救济程序。2年7月中国注册会计师协会修订《中国注册会计师协会会员执业违规行为惩戒
办法》规定会员对协会惩戒委员会作出的惩戒决定不服的可以向协会申诉与维权委员会提起申诉申诉与维权委员会作出的决定为最终惩戒决定。
期货从业人员惩戒调查和审议程序。22年8月中国期货业协会修订《中国期货业协会纪律惩戒程序》要求遵循调查与审议分离的原则明确由协会自律监察部门负责调查必要时相关业务部门派员入。调查结束后协会自律监察部门提交会长办会审议会长办会根据集体讨论意见作出纪律惩戒决定。
.法官检察官惩戒和其他职业惩戒践经验
惩戒程序的完整性。律师行业关于惩戒程序的规定比较完整对调查发现、提审查、审议决议、权利救济等程序均作出较为详细的规定形成一个完整的链条从程序上确保作出的惩戒决定正确。
2惩戒程序的专业性。《法官法》《检察官法》规定惩戒委员会负责从专业角度审查法官、检察官是否存在故意违反法律法规办理案件和因重大过失导致裁判结果错误、案件错误并造成严重后果的行为提出审查意见。如何将应当给予惩戒的行为与因对法律法规的理解认识不一致或能力水平低导致案件错误的行为区别开来必须由专业人士从专业角度进行审查这就要求惩戒委员会委员主要由精通法律的专业人士担任。
惩戒程序的正性。黑龙江省在法官检察官惩戒中设
置听证程序由双方举证、质证充分听双方陈述、辩解意见；期货从业人员惩戒将调查程序与审议程序分离；注册会计师、律师惩戒规定对决定不服可以提起申诉进行救济。这些程序设置体现的平正在体上最大程度保证了惩戒决定的平正。
三、法官检察官惩戒运行存在的问题
一运行机制顶层设计不够
我国在2年月建立法官检察官惩戒制度后国家层面没有出台关于法官检察官惩戒工作程序等运行机制方面的改革件。全国只有少省份开展惩戒工作且做法各异“摸着石头过河”审议一两件惩戒事项后因调查发现、提审查、审议决议、权利救济等方面的运行机制不健全、不完善惩戒工作陷入困境相继步入“空转”状态未再继续深入推进。
二惩戒追责原动力不足
部分法院、检察院在内部监督上存在“盲区”存在发现问题不深入、结果运点到为止的现象刀刃向内的力度尚待强；即使评查出问题案件也不能做到由案及人、由事及人结果大事化小、小事化了。践中法院、检察院主动进行追责的情形一般是社会影响重大、错案已被证、难以回避问责的案件。
三审查认定程序司法属性不强
部分省份由“行家”组成的专家委员会或评鉴委员会通过会议进行讨论提出初审意见或审查意见。因没有进行听证审议
程序的独立性、中立性和平等性、对抗性较弱甚至没有无法对当事法官检察官是否是基于审判检察的职业特点对证据、法律、知识、经验和良心作出的司法判断即是否构成故意违反职责、重大过失、一般过失或者没有违反职责。当事法官检察官的陈述、举证、辩解的权利不能得到充分保障审查认定过于行政化。有的省份虽举行听证但系执行委员会开展听证不是全体委员未参听证的委员无法全面了解惩戒争议双方举证、质证、陈述、辩解的情况可能会导致作出的审议意见存在不全面、不正的情形。
四与纪检监察衔接不畅
惩戒工作与纪检机关执纪工作和监察机关执法工作紧密联系。法官检察官往往是党员同时又是职人员其违法审判检察行为必定属于违纪行为惩戒审查意见作出后法院党组、检察院党组与纪检机关、监察机关均应依法、依纪、依规作出相应处理、处分。目前纪检监察部门与法院检察院等部门就查处移送问题尚未作出规定相关移送事项尚待细化明确。另外根据纪检监察制度设置的监督执纪权、监察权位阶高于根据法官检察官惩戒制度设置的惩戒权力且前者已经成熟运行而后者尚处于探索之中如果机制不完善、衔接不畅惩戒委员会作出的审查意见无法移送纪检机关和监察机关最终进行处理惩戒制度将无法发挥其特有的惩戒作。
四、完善法官检察官惩戒运行机制的对策建议
一坚持党对惩戒工作的领导
.坚持党管干部
习近平总书记强调“法治工作是政治性很强的业务工作也是业务性很强的政治工作”。法官检察官作为行使专业性很强的审判权检察权的务员必须忠执行宪法和法律正司法。惩戒委员会作为相对独立的第三方机构根据法院检察院调查结果对审判检察责任进行评定确认提供专业审查意见。法院党组、检察院党组履行全面从严治党主体责任按照党员干部分级管理规定根据惩戒委员会审查意见最终决定对当事法官检察官进行处理或将其移送纪检监察机关。惩戒决定及处理情况应及时归入受惩戒法官检察官的干部人事档案。
2.强化顶层设计
国家和省级层面的法官检察官惩戒运行机制在主体构成、调查发现、提审查、审议决议、权利救济等程序机制均应符合现行《法官法》《检察官法》《务员法》《职人员政务处分法》
《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党组织处理规定试行》
《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见试行》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《人民检察院司法责任追究条例》等法律、党内法规、改革件、司法件的规定形成具有中国特色的法官检察官惩戒制度体系。
.强化统筹协调
法官惩戒与检察官惩戒相关运行机制的规定应当一致均应
体现司法权的基本特征。二者在明确法官检察官一定程度的办案自主权限的同时应严格规定法官检察官应承担的司法办案责任现“让审理者裁判”与“由裁判者负责”和“谁办案谁负责”与“谁决定谁负责”的权责对等以及对法官检察官惩戒力度的平衡促进司法权力合理配置、顺畅运行。
二明确惩戒工作的原则要求
.遵循司法规律
法官检察官依法独立行使专业性很强的审判权检察权。惩戒应将故意违反法律法规办理案件和因重大过失、一般过失与对法律法规、司法解释理解认识不一致在专业认知范围内能够予以合理说明等不应作为错案进行责任追究的行为通过科学、合理、完备的专业审查程序区别开来严格遵循法定错案判定标准避不应当承担审判检察责任的法官检察官受到追责惩戒。
2.责任过错相适应
惩戒的轻重应与当事法官检察官违法办案行为及应承担的责任相适应惩戒委员会作出审查意见时应充分考虑当事法官检察官故意违反法律法规办理案件和因重大过失导致案件裁判结果、案件结果错误并造成严重后果的程度以及主观过错的表现做到惩戒问责与过错责任相一致。
.惩戒教育结合
坚持严管和厚爱结合、激励与约束并重注重教育转化惩戒极少、教育大。法官检察官被惩戒后其所在法院检察
院组织人事部门要做好思想政治工作继续给予关心帮助他们在工作中继续发挥作。
三完善惩戒运行机制
.完善主体构成机制
强惩戒委员会人员选任。惩戒委员会由政治质高、专业能力强、职业操守好的人员组成主任由惩戒委员会全体委员从践经验丰富、德高望重的资深法律界人士非法院院长、检察院检察长中推选经同级组织部门对人选把关后产生。委员分为常任委员和非常任委员其中常任委员由主任和政法委、组织部、人大监察司法委、法院检察院等部门领导各名担任非常任委员组成非常任委员由人大代表、政协委员、法学专家、律师等系统代表各名和法官检察官代表若干名组成。
2建立常任委员会议和全体委员会议制度。常任委员会
议由主任和其他常任委员组成对惩戒事项形成初审意见。全体委员会议由常任委员和从非常任委员中随机抽选的人大代表、政协委员、法学专家、律师等系统代表各名和法官检察官代表若干名组成其中法官、检察官代表应不低于全体委员的从辖区内不同层级人民法院、人民检察院选任。全体委员会议负责组织听证并对初审意见进行审议形成最终审查意见。
建立常设工作机构。惩戒委员会设立工作办室承担惩戒委员会日常工作由法院检察院督察部门承担。
2.建立惩戒受理调查机制
受理问题线索并初步核。按照干部管理权限法院检察院督察部门受理反映法官检察官违反审判检察职责的举报、投诉以及有关单位、部门移交的相关问题线索。在法院检察院日常监督管理工作中发现法官检察官有涉嫌违反审判检察职责的行为需要追究违法审判检察责任的由办案部门或审判检察管理部门提出初步意见报院长检察长批准后移送本院督察部门。法院检察院督察部门经初核认为有关法官检察官可能存在违反审判检察职责的行为需要给予惩戒的报院长检察长批准后立案并组织调查。
2法院检察院组织调查。在调查过程中对涉及案件是
否存在错误有争议的应当报院长检察长批准由审判检察监督部门进行审查或提审判委员会检察委员会进行讨论并提出意见。经审判检察监督部门或审判委员会检察委员会审查认定案件存在错误办理该案的法官检察官可能存在违反审判检察职责行为的法院检察院应当启动惩戒程序对当事法官检察官立案调查。法官检察官涉嫌违反审判检察职责已经被立案调查不宜继续履行职责的报院长检察长批准暂时停止其履行职务。
保障当事法官检察官合法权益。法院检察院对法官检
察官涉嫌违反审判检察职责行为进行调查的过程中当事法官检察官享有知情、申回避、辩解和举证的权利。调查人员应当如记录当事法官检察官的陈述、辩解和举证并对法官检察官提
出的问题和要求作出解释和说明。
.建立惩戒提审查机制
分别情况处理。一是当事法官检察官存在违反审判检察职责行为需要给予惩戒的法院检察院调查部门应将审查报告移送本院督察部门由督察部门制作提审议意见书报送院长检察长审批提惩戒委员会审议。二是当事法官检察官存在违反审判检察职责行为但情节较轻无需给予惩戒处理的由相关部门进行提醒谈话、批评教育、责令检查或者予以诫勉。三是没有证据证明当事法官检察官存在违反审判检察职责行为应当撤销案件；经调查当事法官检察官不存在违反审判检察情形的应当在一定范围内及时澄清、恢复名誉。
2分级提审查。一是省法院省检察院的法官检察官违
反审判检察职责的由省法院省检察院提省法官检察官惩戒委员会审议。二是市县法院检察院和专门法院检察院的法官检察官违反审判检察职责的层报省法院省检察院提省法官检察官惩戒委员会审议。上级法院检察院认为下级法院检察院提审议的事项不符合相关要求的可以要求下级法院检察院补充完善或者将提审议的料退回下级法院检察院。
.建立惩戒专业审查机制
做好听证审议组织工作。一是将审议意见书送达当事法官检察官告知相关权利与义务。二是提前将会议议程及召开会议的时间、地点通知惩戒委员会委员。三是将听证的时间、地
点通知当事法官检察官和相关法院检察院调查部门。四是根据当事法官检察官和相关法院检察院调查部门的申通知相关证人参听证。五是做好听证、审议的会议组织工作。
2组织开展听证。全体委员会议组织开展听证按照下列程序进行。一是询问当事法官检察官是否申回避并作出决定。二是督察部门派员宣读提审议意见书。三是调查人员出示当事法官检察官违反审判检察职责的证据并就其违反审判检察职责行为和主观过错进行举证。四是当事法官检察官陈述、举证、辩解。五是惩戒委员会委员可以就惩戒事项涉及的问题进行询问。六是调查人员和当事法官检察官分别就事认定、当事法官检察官是否存在过错及过错性质发表意见。七是当事法官检察官最后陈述。
提出初审意见。听证结束后召开常任委员会议初
步审查惩戒事项根据惩戒相关资料和听证情况对惩戒事项进行初步审查形成初审意见作为全体委员会议审议件。如果某惩戒事项存在较大争议可暂不列入全体委员会议议程。
审议审查意见。常任委员会议形成初审意见后召开全体委员会议。一是审议应在五分之四以上全体委员出席情况下召开。二是全体委员审议初审意见及相关料对证据采、事认定、法律法规适等进行充分讨论并根据听证情况独立发表意见。三是审议应经全体委员三分之二以上通过对当事
法官检察官是否构成违反审判检察职责提出审查意见。经审议未能形成三分之二以上意见的由法院检察院根据审议情况进行补充调查后重新提审议或者撤回提审议事项。四是惩戒委员会认为惩戒事项需要补充调查的可以要求相关法院检察院补充调查；相关法院检察院也可以申补充调查。
.建立惩戒纪检监察衔接机制
移送纪检监察机关。对干部管理权限不在本院的法官检察官涉嫌违反审判检察职责的应根据有关规定及时移送有管辖权的纪检监察机关。法院检察院在办理法官检察官违反审判检察职责案件过程中如果发现法官检察官涉嫌犯罪或者需要对其进行不限于审判检察业务的全面调查应及时移送纪检监察机关。如果惩戒委员会审查意见或法院检察院惩戒决定已经作出可以作为专业意见供纪检监察机关参考。
2征求派驻纪检监察组意见。法院检察院督察部门应及
时将惩戒委员会审查意见移送至组织人事部门或调查部门由组织人事部门或调查部门按照职责权限提出处理建议征求派驻纪检监察组意见后报党组研究作出处理决定。
研究作出处理决定。一是对于党员身份的法官检察官由法院检察院党组或纪检机关依据《中国共产党纪律处分条例》及相关规定作出党纪处分。二是对于担任领导干部的法官检察官由法院检察院党组依据《中国共产党组织处理规定试行》及相关规定作出组织处理。三是对于职人员的法官检察官由
监察机关依据《职人员政务处分法》及相关规定给予政务处分。四是由法院检察院党组依据法官检察官单独职务序列相关规定对当事法官检察官作出延期晋升或退出员额等惩戒决定。法官检察官因惩戒委员会意见退出员额年后可以重新申入额。五是由相关法院院长、检察院检察长提本级人大常委会依据有关人事任条例及相关规定去当事法官检察官的法律职务。上述处理方式可以单独使也可以同时使。
.建立惩戒权利救济机制
提出异议。审查意见应书面送达当事法官检察官和相关法院检察院。当事法官检察官对审查意见提出异议的可以通过督察部门向惩戒委员会提出。惩戒委员会应对异议及其理由进行审议作出异议审查决定书面回复当事法官检察官。惩戒委员会审查异议期间相关法院检察院应暂缓对当事法官检察官作出惩戒决定。
2申复核。法院检察院依据惩戒委员会的审查意见作出惩戒决定后应以书面形式通知当事法官检察官并列明理由和依据。当事法官检察官对惩戒决定不服的可以向作出决定的法院检察院申复核。法院检察院应以书面形式告知申人复核决定。复核期间不停止惩戒决定的执行。
提出申诉。当事法官检察官对复核结果不服的可以向上一级法院检察院提出申诉也可以不经复核直接提出申诉。上一级法院检察院应作出处理决定；案情复杂的可以适当延长
时间。申诉期间不停止惩戒决定的执行。
及时纠正。对法官检察官作出错误处理、处分决定的在事查清之后其所在法院检察院应积极为其恢复名誉、消除不良影响并商有关机关依法追究诬告陷害者或滥职权者的责任。
现流域协同立法到共同立法的践与探索
网络
全面深化改革调研课题
党的十九大报告明确提出施区域协调发展战略对推动地区现高质量一体化发展具有重大现意义。从京津冀一体化到成渝双城经济圈建设从28年《关于建立有效的区域协调发展新机制的意见》出台到《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2年远景目标纲要》要求坚持“系统观念”专篇部署区域协调发展我国区域发展的协同性和整体性不断增强高质量发展的动力源不断拓展。党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央总揽全局、科学谋划部署施长江经济带发展战略。习近平总书记强调“把修复长江生态环境摆在压倒性位置共抓大保护、不搞大开发”；要走生态优先、绿色发展之路从生态系统整体性和流域系统性出发推进长江上中下游、江河湖、左右岸、干支流协同治理。22年2月全国人大常委会出台长江保护法把习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署以法律形式确定下来。作为长江一级支流的X河全国人大常委会栗战书委员长十分重视22年月和22年月先后两次对X三省共同立法保护X河流域作出批示要求三省开展跨流域共同立法探索共同推动X河
流域生态保护和高质量发展。X省人大常委会深入贯彻落习近平生态明思想、习近平法治思想认真落栗战书委员长两次批示精神在全国人大全面指导下在省委的坚强领导下与云南省、四川省人大常委会共同制定并出台三省一致的关于强X河流域共同保护的决定以下简称“决定”以及各自的X河流域保护条例以下简称“条例”并于22年月底经三省
人大常委会分别审议、全票通过7月日同步施。22年7月栗战书委员长在X调研座谈时对X河流域保护共同立法给予了肯定。
一、X河流域保护共同立法的现意义
协同立法是地缘相近的两个以上平行立法主体之间就涉及各方利益关切但跨行政区域的法律调整对象协商相关立法内容并分别根据各自的立法权限和立法程序以立法形式体现协商内容的一致行为。共同立法则是在协同立法的基础上反映共同意志、共同行动、统一标准等重大事项要求法规本的“同一化”和法规生效的“同步化”是一种高层次的同步、统一和相互认同。
区域协同立法是法治普遍性原理在区域协调发展践的具
体呈现它具有促进资源有效利、保障协同战略施的践价值能够弥补现有法律供给不足弥合地方间法治发展差异。29年栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上强调地方人大要着眼于推动区域协调发展围绕区域发展战略和特点积极探
索所在区域协同发展的立法问题抓好协同立法。以京津冀和长三角沪、苏、浙、皖三省一市为代表的各地人大勇于探索持续开展了一系列形式样、内涵丰富的协同立法践依法保障和推动区域协调发展战略落落地。X河流域保护共同立法是在全国人大指导下地方立法形式的一次创新践X三省通过共同立法提升生态环境保护的协同性和整体性丰富了现有立法体制的内涵为各地开展协同立法共同立法提供了有益借鉴和经验示范。
一X河流域保护共同立法是构建新发展格局的应有之义
党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央将系统观念作为具有基础性的思想和工作方法提出了一系列旨在促进国家发展的重大战略。现经济社会发展全面绿色转型构建新发展格局必须坚持系统观念。由于X三省行政区域内的流域功能定位、产业布局、保护方式和环境监管执法标准等存在差异三省联动不足以行政单元为管理边界和单要的割裂式治理使得“各自为阵”“分河而治”带来的流域治理难题还较为突出亟需树立“共生共赢”“协同合作”的理念通过共同立法破除区域生态环境协同治理中行政管辖造成的属地主义弊端统筹考虑上游与下游、干流与支流、左岸与右岸等关系以系统性思维解决跨行政区域的协调配合、联防联控问题促进省际间跨区域生态环境保护共同治理。
二X河流域保护共同立法是融入长江经济带发展的路径
选择
习近平总书记高度重视长江生态环境保护三次亲自主持召
开长江经济带发展座谈会站在历史和全局的高度从中华民族长远利益考虑对推动长江经济带生态环境修复和高质量发展作出重大部署、提出明确要求。为贯彻落习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署全国人大常委会颁布施了长江保护法。X河是长江上游的重要生态屏障流域内三省需要将X河流域生态保护和绿色发展纳入长江经济带发展战略中去谋划、去落把自身发展放到协同发展的大局之中根据流域际贯彻施、细化补充长江保护法强X河流域生态环境系统保护修复强化生态环境协同治理共同寻求有效适应全流域完整性管理需求的法治路径全面推进长江经济带X河流域高质量发展。
三X河流域保护共同立法是完善立法体制的制度探索
我国确立了统一而又分层次的立法体制为维护社会主义法制的统一和尊严保障各个层次的立法活动和谐、有序进行划分了中央与地方的立法权限遵循“在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性”的原则。区域协同发展战略、生态环境保护和协同治理需要个行政区域共同参与受制于固有的权力和行使权力的范围行政区域之间的联合被认为超越其权限而不被鼓励。涉及区域协调发展的法治建设在现有的行政区划与立法体制下不太可能采区域整合、合并的方式或者全部
由国家层面来推进需要法律制度的创新和新的法律资源。省级行政区域通过协同立法共同立法方式破解协同发展难题有利于最大限度地统一区域环境与经济发展的法律依据、协调治理举措完善协同治理机制、巩固协同治理成果弥补现有立法体制的制度空白。
四X河流域保护共同立法是回应人民群共同诉求的法治行动
X河流经X三省是长江流域唯一保持自然流态的一级支流是长江上游珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所被誉为长江上游的“生态河”“美酒河”“美景河”“英雄河”保护好X河对构建长江上游重要生态安全屏障、对地区经济社会发展和生态明建设意义重大。三省人民群十分珍视X河流域特有的历史、化和生态资源保护生态环境就是保护生产力、绿水青山就是金山银山成为三省人民群共同的诉求。传统生态治理模式缺乏统一的规划、标准和防治等举措生态治理陷入孤立、碎片化的无序状态治理效率低下这是区域间共同面对的棘手问题。流域生态系统的整体性及其生态服务功能的共性决定了流域治理必须从碎片化走向协同由属地管理向区域共治转变。打破流域生态环境治理区域分割的藩篱构建协同治理长效机制追求生态治理的共生性、整体性、系统性最终现流域可持续发展、增进流域内人民群福祉亟需协同立法共同立法予以回应。
二、X河流域保护共同立法的践路径
法治是生态环境保护的基本方式和重要依托流域生态环境协同治理离不开和谐统一的流域法治环境通过区域协同立法共同立法服务区域生态环境协同治理有利于促进流域法制一体化。
一共同立法的践基础——《X省X河流域保护条例》
早在2年X省率先出台全国第一部流域管理地方性法规《X省X河流域保护条例》以下简称《条例》。《条例》打破以往仅针对某一方面的单一立法模式秉承保护优先、适度开发原则立足对流域自然、社会、经济、化各要组成的生态系统进行整体管理统筹协调各系统之间的关系统筹兼顾XX河流域上下游、左右岸、干支流之间在经济社会发展、生态建设和环境保护以及资源开发利等方面的不同利益需求探索建立流域管理与行政区域管理相结合、行政区域管理服从流域管理的管理体制先行先试作出了制度探索。省人大常委会积极发挥主导作从立项、起草、论证到提案都由人大自己负责强与有关方面的沟通协调使各方面的意见和关切得到充分表达。立法中牢固树立政治意识、大局意识不仅在《条例》出台前专程走访云南和四川两省征求意见建议还前瞻性地提出了X河法治保护应当“一省先行、三省齐推”的思路“强与邻省的沟通协调”被明确写进《条例》。协同立法的先进理念在那时已经萌芽。
《条例》颁布施以后省人大常委会不断强化人大监督22年至2年连续年、22年第四次组织开展X河X环保行活动持续跟踪监督突出环境问题的整改。27年组织对《条例》开展立法后评估创造性地行跨区域合作特别邀全国人大、水利部长江委等国家层面的专家及四川省、云南省人大常委会全程参与总结、提炼X以法治思维和法治方式推动流域经济与环境协调发展的先行先试经验模式。十年来省政府就X河流域保护建立了“一揽子”长效管理机制扎推进生态明建设2项制度创新还在全国率先建立起从省到村的五级河长制设立从省到乡的“双总河长”。全省累计投入X河流域环保基础设施建设资金达亿元关闭小酒厂、小作坊
2余家建成县级以上城镇污水处理厂2座8以上的行
政村生活垃圾得到收运处置。X河特有的珍稀鱼类由以前的
种增到了目前的种还发现了国家二级珍稀保护鱼类胭脂鱼；28年X河X段荣“中国好水”优质水源称；22年流域森林覆盖率达个水质监测断面水质优良率达出境断面水质维持在Ⅱ类以上高于国家标准；流域地区生产总值占全省比重超过2人均地区生产总值、农村居民人均可支配收入均超过全省平均水平X河流域生态环境质量与经济发展现了双赢正在走出一条百姓富与生态美有机结合的发展新路。这些举措和成效为三省共同立法保护X河流域奠定了坚的践基础《条例》也因此成为三省共同立法时四川、
云南新制定各自X河保护条例的蓝本。
二全国人大全面指导开启地方共同立法新篇章
全国人大常委会对地方性法规行使立法监督权为维护法制统一需要强对地方立法的指导和协调。栗战书委员长高度重视X河流域保护共同立法工作以全流域保护一盘棋的战略思维从流域综合治理、系统治理、依法治理的角度为X三省依法推进X河流域生态保护和高质量发展提供了具体指导和路径指引。全国人大常委会分管领导两次组织召开三省共同立法推进会议深入X河流域地调研根据栗战书委员长批示精神提出共同立法统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施、统一责任“五个统一”的要求指导推进共同立法工作。全国人大环资委、常委会法工委强与三省人大有关机构的沟通交流先后四次召开视频会议了解立法进度、协调三省联动；参三省秘书长联席会讨论协商还直接参与三省联合起草和改稿工作就共同立法的内涵、方法、步骤、程序等立法技术和立法重点难点问题提供指导支持。三省自觉接受全国人大的指导积极示汇报每一过程的草案稿都向全国人大征求意见；共同立法的牵头省份、立法形式、立法工作机制、主要立法内容等均是在全国人大的指导下确定。“决定”和“条例”通过后全国人大常委会办厅组织中央主要媒体进行专题集体采访推动宣传贯彻工作。此次共同立法开创了全国人大常委会全面指导地方协同立法共同立法新模式赋予了地方立法新的内涵《中国人
大》将其称之为共同立法的经典范本。
三X河流域保护共同立法的模式和内容
X三省在全国人大常委会的指导下深刻领会把握自我发展和协同发展的关系运法治思维、法治方式强跨流域规划、政策和重大事项、利益冲突的统筹协调在法律层面有效增强流域保护的系统性、整体性、协同性通过“决定”+“条例”的模式按照同一本、同时审议、同时布、同时施的标准现了区域立法从协同到共立的跃升。
共同立法的原则和内容。共同立法站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展建立健全保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的利益导向机制引导和倒逼形成绿色发展方式、生产方式和生活方式推动现从“要我保护”到“我要保护”的转变。同时细化衔接长江保护法有关规定坚持系统观念突出水资源、水环境、水生态协同治理山水林田湖草沙一体化保护和修复切维护流域生态系统原真性和完整性保护X河流域独特的自然、生态和人环境。三省人大常委会在消除分歧和解决问题上做章在形成共识与强合作上下功夫围绕X河流域保护的重大问题以“决定”+“条例”的立法形式探索现流域绿色发展平衡之道。三省共同决定内容完全一致就X河流域保护遵循的共同原则、采的共同措施等重大问题作出共同承诺；各省的条例细化了三省保护X河流域的防治措施、法律责任等组织制定并施严格的水环
境质量标准禁止在X河流域进行一切捕捞行为禁止非法采砂活动禁止在河湖管理范围内倾倒、填埋、堆放、弃置、处理固体废物禁止违法利、占X河流域水域岸线等狠抓突出问题整治。“条例”和“决定”互相融合、相辅相成既强化流域共治又体现各自特色将有效破解共立和共治的难题使流域层面的整体治理效能最大化为区域共同立法提供了X河方案。
共同立法的机制和做法。不同于京津冀、长三角三省一市等
地区协同立法源自区域一体化发展需求担负落国家区域协调发展战略的责任和使命X河流域保护共同立法没有国家战略驱动立法需求来源于流域内三省以新发展理念共护X河一江清水的共同意愿。虽然相较于已经有协同立法成熟经验的其他地区这一启动机制略显松散但正是在这种强烈的共同意愿支撑下X三省面对没有相同路径可以参照等各种困难和挑战大胆探寻出一条立法保障全流域共同治理的新路径。
一是坚持正确的指导思想。共同立法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导深入学习贯彻落习近平生态明思想、习近平法治思想认真贯彻落习近平总书记关于“共抓大保护不搞大开发”“生态优先、绿色发展”等重要指示精神；贯彻执行上位法和国家相关政策件的新精神特别是长江保护法的立法原则、最新理念和重要制度坚持以高质量发展统揽全局以高站位、高标准、高要求、高水平推进X河流
域保护。
二是坚持党对立法工作的领导。坚持党的领导是立法工作的政治原则也是做好立法工作的根本保证。党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。X省委高度重视X河流域保护共同立法省委书记、省人大常委会主任谌贻琴主持召开省委常委会专题研究并次作出指示要求抓好共同立法工作；省人大常委会党组组织召开余次专题会部署落成立了由三位省级领导任组长的领导小组发挥把方向、管大局、保落的重要作。
三是坚持人大主导牵头完成新任务新课题。人大主导立法
有利于克服部门利益提高立法质量发挥立法引领保障作。共同立法作为重大改革任务由人大主导首先夯了高质量立法的责任根基。X省人大常委会建立了人大副主任、分管副省长共同负责的“双组长工作专班制”自主起草、集中攻关；统筹协调、强各方参与联动充分发挥流域内有关方面法治践丰富的优势对各方面提出的意见建议进行通盘考虑科学论证评估增强立法的针对性、及时性和系统性。
四是坚持建立完善共同立法机制。三省秘书长联席会议作为共同立法的议事机制和决策层是共同立法的组织保障发挥统筹各方面力量、协调处理意见分歧、保障目标任务扎推进的作。成立三省共同立法专班开展共同调研、共同起草、共同论
证修改工作是此次共同立法的工作方式创新对重大紧急任务的完成而言效率最高能保证步调一致、集中力量解决问题。三省遇到的矛盾和焦点、难点问题都及时报全国人大有关专委会、常委会工作机构研究寻求全国人大的有力支持和具体指导。复杂疑难问题向全国人大示汇报机制在共同立法的关键节点上对化解分歧、顺利推进发挥了突出作。
三、区域协同立法共同立法的模式探究
最早的地方协同立法践可追溯至2年东北三省辽宁、黑龙江和吉林召开的立法协作座谈会达成了《东北三省政府立法协作框架协议》明确要求三省根据共同性或相关性立法事项采不同形式的立法协作。此后京津冀、长三角、泛珠三角直至新近的粤港澳大湾区等区域的一体化发展均对协同立法进行了不同形式、范围和程度的践探索。四川、重庆两地人大常委会就优化营商环境开展协同立法；广西人大常委会修订《广西北部湾经济区条例》明确各设区的市建立协同立法机制。区域协同立法方兴未艾正在逐步走向深化。
一国内已有协同立法模式分析
探究已有区域协同立法模式主要有以下三种一是对共性立法项目由一省市牵头组织起草其他省市配合；对其他立法项目由各省市独自立法结果由其他省市共享。这种模式最早在东三省地区出现京津冀区域在水污染防治、道路运输等协同立法中有采。二是采协调互补的立法协作模式共同确定一
个示范性条款本在具体到本地立法的表述时则可有个性化差异最终形成若干个不同版本的立法件由各地人大常委会分别审议通过在本行政区域内施行。这种模式具有开放、灵活的特点尤以长三角区域协同立法最为典型。2年长三角区域三省一市人大常委会分别制定或修改了大气污染防治条例在条例中均专章规定了大气污染防治协作作为标准条款内容上保持一致。虽然四方的条例在章节设置、条款顺序和法律规范表达等方面不尽相同但大体上体现了跨区域协同的意思表示并且基本做到同步立项、同步起草、同步审议、同步通过和施为协同立法向共同立法迈进做好了准备。三是围绕重大立法项目成立联合工作组从立法草案的准备阶段即开展协同共同进行调研起草修改论证工作便于为下一阶段法规同步审议、表决、布施等夯基础。
值得一提的是2年起京津冀三地人大先后出台了《关
于强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》和《京津冀人大立法项目协同施细则》等协同立法规范性件形成了联席会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制、法规清理常态化机制等一系列立法协同机制目前已就部法规开展了不同程度的工作协同。在推动长三角区域一体化的路径中三省一市建立了地方人大立法工作联席会议制度确立了区域立法工作协同的基本制度框架包括立法规划计划协同、起草工作协同、立
法工作推进协同、立法工作共享等方面区域协同立法得了全方位、层次、一体化协同的内涵和外延已从一种松散型协同向紧密型协同的强协同立法形式转化。
二X河流域保护共同立法模式对比
较之已有的立法模式X河流域保护共同立法是一种兼而有之的模式。第一阶段三省起草修订各自的X河流域保护条例时由四川省人大常委会牵头以X2年《条例》为蓝本起草了三省条例共同本现了立法宗旨、主要内容、体例等基本相同；第二阶段制定关于强X河流域共同保护的决定时由三省秘书长联席会议确定成立三省共同的起草专班共同开展调研、共同起草本经过反复协商形成内容完全一致的共同决定本并最终做到了三省“决定”+“条例”同时审议、同时布、同时施。工作机制方面X河流域保护共同立法有其自身的特点一是全国人大常委会的指导全面具体上下联动形成立法工作整体合力进一步统一思想、协调意见分歧、统筹立法进度、提高立法质量和效率。二是专班制提供组织保障。三省有共同的工作专班各省有各自的工作专班分层次的专班制为重大立法项目的推进提供了组织保障和能力支撑。三是X先行先试经验打下良好基础。X《条例》施年来接受了践充分的检验其立法定位、基本原则、规范措施等先行先试的制度设计以及环保行、立法后评估查找的问题能够作为三省共同立法的践支撑以其本作为三省共同立法的蓝本减少了起草的
难度三省有针对性的就共性问题达成共识。共同“决定”真正现体例结构、适范围、基本制度、监管或调控的目标措施程序以及法律责任等方面的一致以及时间效力与空间效力的协调一致；“条例”以“决定”为指导原则、行动纲领细化各省的贯彻落措施并基本统一了跨区域联合保护的专章内容。在共同立法中蕴含协同立法“决定”+“条例”的组合充分运立法资源形成了X河流域生态环境保护的制度合力为地方共同立法探索了新路子、新模式提供了新经验。
四、深化地方协同立法共同立法的对策建议
明确的区域协作立法机制是区域协调发展和跨区域生态环境治理的重要保障。但是宪法和立法法都未对区域协同立法作出明确规定也未对其法律地位予以正式界定从法理角度看其与现行立法体制存在着内在的冲突。另一方面行政格局的复杂性导致环境政策的不均衡经济发展的不均衡性导致环境治理能力的差异对环境污染的评价与环境质量的需要不同在协同治理中很难做到标准统一、政策均衡。诸矛盾之下区域协同立法不可避的存在相对松散、约束力不强的问题。X河流域保护共同立法面临同样的困境区域环境协同治理机制不够健全；协同立法的启动机制缺失区域立法主体参与立法容易陷入被动；立法原则过于宏观容易忽略区域内部各地方的差异性；立法主体较为单一政府和社会协同立法参与度低；区域环境治理缺乏区域政策制定协调机构对区域政策向各地方政策的转化
以及协调各地方政策冲突较为乏力。此次立法中X省曾提出三省建立联席会议协调机制的常设执行机构并在共同决定中予以明确但因为各方意见不一未被采纳。共同决定接近于理念宣导、政策引导的“软法”协同治理的机制建立、治理权限、责任划分、责任追究、监督方式等方面的规定原则性较强可操作性有待考察。在总结经验和不足的基础上就共同立法协同立法的顶层设计和制度安排深化协同立法共同立法践探索提出几点建议。
一强区域协同立法共同立法顶层设计
区域协同立法虽然是立法领域产生的新事物但它与国家结构形式、人民代表大会制度的政治体制以及现行的立法体制都有内在关系。区域协同发展的要义是一种与地方保护主义相区别的联合法治方式反映了不同法域立法主体之间的平等合作关系保障了法律调整对象跨域流动而产生的新法益和新法域。建议有关方面综合考虑各种因确保区域协同立法的整体部署不妨由全国人大常委会以授权方式明确赋予相关区域就特定事务共同立法的权力以确保其合法性。国家立法机关有必要通过修改立法法或制定专门法律的方式对区域协同立法作出全方位的顶层设计尤其是确立中央层面的宏观协调、备案审查、争端解决等机制以支持、引导、监督区域协同立法确保国家法制统一。
二坚持党对立法工作的领导现立法工作与改革决策
协调推进
习近平总书记指出党委要高度重视法制建设进一步强和改进对立法工作的领导适时提出立法建议及时研究立法工作中重大问题。强党对协同立法的领导主动对协同发展中的重大改革创新作出运筹谋划、科学决策确定立法协同的总体思路、重点任务明确立法协同的总体立法路径和重点立法项目得高层面的共识和行动为协同立法提供坚强政治保障。各级人大常委会在具体立法工作中要深刻认识新战略带来的新变化新要求围绕区域发展战略和特点积极探索所在区域协同发展的立法问题运法治思维和法治手段将地方党委贯彻党中央大政方针的改革举措依法落到位做到政策导向和立法决策统一衔接改革和法治相互促进、相得益彰。
三全国人大常委会的指导规范化制度化
区域协同立法目前大属于一种依靠政策推动的法律活动协同立法的主体、范围、条件、程序等均未明确全国人大对具体协同立法项目的指导和监督活动也尚未制度化、规范化。区域协同立法涉及一系列重大复杂的理论问题建议全国人大常委会支持和推动有关地方开展流域区域共同立法强指导培训；就国家层面如何推动区域协同立法开展调研条件成熟时针对区域协同立法的具体指导内容、指导规范、指导程序等出台件。在全国人大指导下鼓励和支持专家学者开展层次领域的理论研讨和法学课题研究将协同立法共同立法理论与践研究推
向深入好服务地方立法际需要。地方人大要在现有立法体制内好足地方立法权针对区域重点发展领域的规范空白或冲突问题主动开展协同立法。X山川秀丽、河流各级人大常委会要着眼于山水林田湖草沙的系统治理一盘棋考虑、一体化推进着力解决生态环境保护深层次结构性矛盾践行区域生态环境综合效益的法律价值回应协同制度诉求。针对省内跨区域跨流域的生态环境协同治理可以在省人大常委会设置或者指定专门机构对接和协调区域立法工作科学把握好上下级地方性法规的关系发挥省级立法对超越域内立法权限的立法事项统筹协调功能注重市州立法的针对性和灵活性形成省级立法与市州立法彼此间有机互动、互为补充保障地方性法规既能反映各自行政区域的特色又能现区域协同立法的整体效应。
按名责各司其职统筹协调形成合力
推动新时代基层纪检监察工作现高质量发展
网络
全面深化改革调研课题
基层治理是国家治理的基石没有监督的基层治理不会有善治。推动全面从严治党向基层延伸、强基层监督提高基层治理能力和治理水平是党中央提出的明确要求。党的十八大以来习近平总书记对基层监督工作作出了一系列重要论述和指示批示为推动全面从严治党向基层延伸、强基层监督工作指明了前进方向、提供了行动指南。
乡镇纪委街道纪工委监察办室以下简称“乡镇纪委”作为最基层的纪检监察机构肩负着协助乡镇党委街道党工委推进全面从严治党、强党风廉政建设和组织协调反腐败工作的重任是维护群切身利益、巩固党的执政基础最重要、最现、最可靠的力量支撑。新形势下补齐乡镇纪委建设短板提升基层纪检监察机关监督能力推动监督向基层延伸对于维护党的集中统一领导、巩固党的执政基础、坚持和完善党和国家监督体系、健全完善基层社会治理体系、推动基层纪检监察工作现高质量发展具有十分重要的意义。
一、强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的重要意义
一强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸是厚植党的执政基础的必然要求
民心是最大的政治全心全意为人民服务是党的根本宗旨。乡镇纪委能否充分发挥职能作直接关系到党的路线方针政策在“最后一里”的落地落直接关系到人民群切身利益的维护保障。强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸目的就是为了强对基层党员干部和行使权力的职人员的监督持续整治群身边腐败和作风问题让人民群在正风肃纪反腐中感受到平正义不断增强人民群对党的赖和拥护厚植党执政的政治基础和群基础。
二强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸是提升基层治
理水平的必然要求
推动监督向基层延伸做深做基层监督是深化纪检监察体制改革、坚持和完善党和国家监督体系、提升基层治理能力和水平的重要任务。纪检监察机关作为党内监督和国家监察的专责机关在推动纪检监察工作融入国家治理体系和治理能力现代化建设中承担着重要职责使命。强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸强化对基层权力运行的制约和监督推动监督融入基层治理能够释放大治理效能提升基层治理能力和治理水平。
三强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸是现纪检监
察工作高质量发展的必然要求
基层是全部工作的基础和关键环节纪检监察工作最坚的
力量支撑在基层。赵乐际同志指出纪检监察工作高质量发展既是重大理论课题也是重大践课题。要推动纪检监察工作高质量发展行稳致远必须要强乡镇纪委建设通过健全完善乡镇纪检监察组织体系明晰工作职责任务创新工作机制模式持续推动基层纪检监察工作规范化法治化发展从而现纪检监察工作的整体性提升。
二、X省强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的做法及成
效
党的十八大以来X省各级纪检监察机关立足基层监督工作
际在强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸方面不断进行探索践基层监督工作得了积极成效。
一聚焦监督全覆盖健全完善基层监督体系
一是健全完善乡镇纪检组织。X省纪委省监委结合际认真贯彻落党中央、中央纪委关于强乡镇纪检组织建设的决策部署深入推进基层党风廉政建设和反腐败工作扎做好抓基层、打基础的工作。从充分发挥职能作、建立健全工作机制、强干部管理教育培训、落工作保障等方面对强乡镇纪检组织建设作出制度安排所有乡镇街道均设立纪委纪工委并充了纪检监察干部队伍力量。乡镇纪委街道纪工委委员按名予以配备地域面积较大、人口规模较的乡镇街
道还根据相关规定增设到了7名乡镇纪委基本现了“有人
干活”。二是推动监察职能向乡镇延伸。为现对乡镇街道
及所辖范围内所有行使权力的职人员的监督全覆盖29年月X省深化监察体制改革试点工作小组办室印发件对乡镇街道设置监察办室予以明确监察办室与乡镇纪委合署办行“一套机构、两个名称”。乡镇街道监察办室根据县市、区监察委员会授权按照管理权限依法履行监督、调查、处置职责。通过向乡镇街道派出监察办室监督的“触角”进一步向基层延伸基层监督逐渐起来、严起来、强起来。三是积极推进村级民主监督。按照中央办厅、国务院办厅《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》要求全省各地乡镇纪委指导村居务监督委员会健全完善相关制度紧紧围绕村级“三重一大”事项、集体“三资”管理、涉农补贴资金发放、宅基地审批等村级小权力整合村居务监督委员会、民生监督员等基层监督力量切强和改进村级民主监督工作从严规范和制约村级“权力”运行。
二聚焦基层权力做深做细做民生监督
一是紧盯民生问题推动民生监督全覆盖。为进一步强对基层民生政策落情况和民生项目资金管理使情况的有效监督2年月开始X省在前期探索践基础上由省委办厅、省人民政府办厅印发了《关于在全省乡镇设立民生项目监督特派组的通知》在全国范围内率先推行设立乡镇民生项目监督特派组。通过整合县级纪委派出机构和乡镇纪委力量设立82个民生监督组覆盖全省所有乡镇街道所有村社区
均配备民生监督员形成了贯通县、乡、村三级的民生监督网络。二是紧盯重点领域持续大民生监督力度。紧盯脱贫攻坚、城乡低保、农村危房改造等重点民生领域把监督的“显镜”牢牢聚焦在人民群最关心、最直接、最现的利益问题上。全省乡镇纪委通过开展专项监督检查科学选择监督重点精准发现民生领域问题。仅2至27年三年时间内就发现民生问题
2.8万个立案.万余件给予党纪政务处分2.万余人移送司法机关余人。三是紧盯基层腐败持续开展作风问题整治。立足基层际和社会治理深入整治基层民生领域“腐败”和侵害群切身利益问题一体推进不敢腐、不能腐、不想腐让人民群在反腐“拍蝇”中增强得感、幸福感。党的十九大以来全省乡镇纪委共查处民生领域腐败和作风问题.万余个批评教育帮助和处理2.8万余人其中给予党纪政务处分
2.万余人。
三聚焦工作机制创新提升基层监督工作效
一是探索建立片区协作机制。在认真总结民生监督工作经验基础上按照“地域相邻、分片协作上下联动、优势互补”的原则在县域范围内统筹整合县乡两级纪检监察机构力量采“县级纪委班子成员+纪检监察室+派驻监督组+乡镇纪委”混编作战模式探索一体推进监督检查、案件审理、提级监督等的片区协作机制有效解决了以往乡镇纪委力量不足办不了案、业务不精办不好案、顾虑人情不愿办案、硬件滞后无法办案等问题。
二是探索施“三员合一”改革。为有效盘活村级监督力量安顺市镇宁自治县积极探索将原有村社区党组织纪检委员、村
居务监督委员会主任和村社区民生监督员整合为专职纪检监督员的“三员合一”改革并通过明确工作职责完善工作机制等构建起了务管、科学高效的基层监督体系大力推进清廉乡村建设。22年该县村级专职纪检监督员共发现问题228个同比增长.7；推动整改问题87个同比增长
2.7；发现问题线索件同比增长29.；立案件人同比增长7.2。三是推进脱贫攻坚巡视巡察全覆盖。近年来X省坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局通过连续轮巡视完成对全省个贫困县、22个与脱贫攻坚关系密切的省直部门和单位巡视全覆盖市县同步巡察贫困乡镇、贫困村推动解决了一大批影响脱贫成果的突出问题。通过巡视巡察累计发现问题
.万个移交问题线索2.8万件。根据巡视巡察移交问题线索纪检监察机关立案余件给予党纪政务处分8余人移送司法机关2余人。四是探索建立权力清单运行机制。紧盯与群接触最频繁、最直接的乡镇基层站所、村级组织和农民专业合作社等从规范乡村两级重点岗位、重点人员权力运行管理着眼探索建立权力清单运行机制。按照简便直观、易于操作的原则铜仁市探索建立起乡村两级“六小长”小权力清单制度。自推行小权力清单运行机制以来该市共查找“六小长”廉政风险点22个布行政权力28项办理审批事项.
万件删减证明料项减少申料72项行政效能得到大幅提升。
四聚焦科技新手段推动精准监督精准执纪
一是创新应大据监督平台。抢抓X省大据发展机遇把纪检监察工作同深入推进大据战略行动有效结合起来搭建全省民生资金监督大据平台为监督执纪插上科技的翅膀。结合专项监督检查中发现的问题设置互斥资金息比对、资金重复发放比对、受益对象身份比对等监督模型精准发现问题线索引导快速落地查。目前全省所有行政村基本现了民生资金电子显示屏、身份证件扫描查询系统全覆盖。二是强化据共享推动协同治理。着力打通民政、人社、住建等部门之间的据息共享“壁垒”建立起“基础运、纪检监察、主管部门、失职失责”等大类监督模型。通过“据采集—模型比对—线下核—反馈纠正”的方式对群反映问题自动识别归类快速锁定问题线索做到精准监督、精准执纪。三是依托大据监督整治作风顽疾。借力大据技术搭建纪律作风扫码评价大据平台并组织群开展“扫码评作风”活动。通过大据息收集比对及时了解掌握本地“四风”问题易发发领域改变以往单依靠纪检监察机关和纪检监察干部寻找“四风”问题线索的工作模式切让群参与到监督中来。
五聚焦工作职责定位推动各类监督贯通融合
一是持之以恒强化政治监督。全省乡镇纪委紧紧围绕贯彻落
习近平总书记重要指示批示精神和党中央重大决策部署科学把握监督重点注重讲究监督策略推进政治监督具体化常态化规范化切推动党中央和省委重大决策部署落地落。22年以来全省乡镇纪委紧紧围绕贯彻落习近平总书记视察X重要讲话精神和推动高质量发展、巩固拓展脱贫攻坚、疫情防控和经济社会发展成果、推进乡村振兴等重大决策部署开展政治监督以铁的纪律确保政令畅通。二是严格责任开展日常监督。全省乡镇纪委认真落“两个责任”要求强对乡镇党委街道党工委落全面从严治党主体责任情况的监督检查强化对“一把手”和领导班子成员的监督严格落“三个区分开来”坚持抓早抓小把“四种形态”落到纪法贯通全过程。党的十九大以来全省乡镇纪委运“四种形态”批评教育帮助和处理
2.万余人次其中运“第一种形态”批评教育帮助和处理9
万余人次、“第二种形态”处理2.7万余人次、“第三种形态”处
理余人次。三是推动“四项监督”统筹衔接。围绕促进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四项监督”统筹衔接坚持将巡视巡察作为“先遣队”根据巡视巡察发现问题纪律监督、监察监督、派驻监督及时跟进既增强监督的针对性和效性又现各展所长、优势互补。比如毕节市织金县探索开展协同监督工作践将全县分为六个片区整合“六支力量”制定“六张清单”建立“六本台账”有效破解了同级监督、熟人监督和“一把手”监督难题。
三、X省强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的困难和问
题
X省在强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸方面作了许
积极探索得了一定工作成效但要推动基层纪检监察工作现高质量发展还存在一些突出短板和矛盾问题主要表现在以下几个方面。
一思想认识还存在一定差距
调研发现部分地区对强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸还存在思想认识误区。突出表现在三个层面乡镇党委层面部分乡镇党委错误认为全面从严治党是纪委职责所在凡是涉及监督就是纪检监察部门主责主业工作中常常让乡镇纪委独自“挑大梁”；还有的乡镇党委为了增强工作的“权威性”让乡镇纪委全程参与甚至一线推动征地拆迁、访维稳、工程项目等“老大难”问题错误地将“把纪律挺在前面”等同于“把纪委挺在前面”纪委监督作泛化。乡镇纪委层面有的乡镇纪委对自身肩负的党要管党、全面从严治党政治责任认识不清自我弱化监督职能特别是在开展同级监督时“畏首畏尾”；有的乡镇纪委在落同级党委和上级纪委双重领导体制时认为接受同级党委对自身的领导直接、具体、紧密不愿、不敢正确履责、大胆开展监督自主监督的意识还比较薄弱。乡镇纪检监察干部层面有的乡镇纪委书记存在“求稳怕乱”心理片面认为监督同级党委、政府班子成员会影响“团结”工作开展时忌讳较、
“缩手缩脚”；有的乡镇纪委书记聚焦主责主业不彻底、不到位对“监督的再监督”把握不精准时常存在“种了别人的田、荒了自己的地”；有的纪检监察干部认为自己不可能一辈子干纪检监察工作之基层干部朋友圈、工作圈、生活圈高度重合导致部分纪检监察干部产生了“栽花少种刺”的错误思想倾向开展监督时“睁一只眼、闭一只眼”。
二监督力量仍然薄弱分散
际工作中乡镇纪委除书记、副书记、专职纪检监察干部以外的其他委员一般由乡镇党政办室、财政所、农业服务中心等股所站室负责人兼任并不具体从事纪检监察工作大都是有名无；之乡镇机构编制相对较少人员“混编混岗”使较为普遍干部岗位调整变动较快且无法及时选任补充对乡镇党员干部队伍的监督较为乏力。从调研情况来看全省每个乡镇际在岗从事纪检监察工作的人员平均不到名兼职人员占到2.；全省设置纪检委员的村社区共2个占比不足大村社区党组织未按《党章》要求配备纪检委员；个配备了村居务监督委员会主任的村社区因工作报酬保障水平较低或直接未保障村居务监督作发挥不明显。
三监督职责存在交叉虚化
乡镇纪委在开展政治监督、日常监督、纪律监督、监察监督中还存在职责不清、责任不明等问题工作中时常出现越位、缺
位、错位、失位现象。乡镇纪委没有发挥好纪律监督的协助引导推动作在促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群监督和舆论监督等方面贯通融合不够习惯“单打独斗”监督效果不佳。
四监督能力水平仍然较低
当前乡镇纪检监察干部监督能力水平不足仍然是制约乡镇纪委发挥作的突出短板。从工作开展情况看乡镇纪委在监督方式和形式上仍旧单一老套以参会议、查阅资料、参与活动等“参与式”监督为主导致对情况掌握不全、问题发现不及时存在监督漏洞。目前乡镇纪检监察干部普遍办案能力水平较低只是对群反映的访问题等进行初步核发现深层次、本质性问题的能力较弱访件成案率不高。从纪检监察干部自身看乡镇纪检监察干部在从事纪检监察工作之前没有接受过专门或系统岗位业务知识培训“半路出家”较对纪检监察工作和业务知识知之甚少大开展工作都是“摸着石头过河”熟悉金融、财务、审计、法律等方面的专业人才是屈指可。
五工作协调配合有待强
长期以来乡镇纪委开展监督检查问题线索大来自于基层群举报和上级交办监督工作方式还有待改进完善。在对乡镇党员干部和职人员开展监督方面乡镇党委、乡镇纪委、职能部门和村级监督机构等均负有日常监督职责但相互协调配合
不够监督合力尚未形成基层监督的“组合拳”没有打好打准。
六工作制度机制尚不健全
近年来全省各地乡镇纪委在同级党委和上级纪委双重领导下虽然结合工作际对整合基层监督力量推动监督向基层延伸进行了积极探索形成了“片区协作”“主审人制度”“提级监督”等系列工作机制。但在具体践中也还存在一些突出问题。一是制度规定不健全。目前相关制度规定对乡镇纪委协助组织协调的范围、内容、方式、程序等还不够具体乡镇纪委对监督标准、监督程序、工作推动等难以把握。二是规范化程度不高。从全省范围来看乡镇纪委“各吹各的各唱各的调”现象较为普遍制度机制规范化程度还不高。比如全省大县级纪检监察机关对片区协作机制的协作方式、协作内容等都作了明确和细化但在执行中也还存在具体差异。
七考核管理体系尚不规范
调研发现全省各地对乡镇纪委的管理考核大致有三种形式。一是由乡镇党委统一管理考核。乡镇纪委人、财、物均由同级党委进行统一管理与考核在业务上接受上级纪委监委领导和指导在人员调整配备上征求县级纪委监委意见。二是由县级纪委监委统一管理考核。乡镇纪委人、财、物统一纳入县级纪委监委管理与考核乡镇纪检监察干部参与县级纪检监察机关年度考核同等享受县级纪检监察机关人员相关待遇。三是由县级纪委监委和乡镇党委共同管理考核。将乡镇纪检监察干部年度考核纳
入县级纪检监察机关考核评定年度考核等次后由乡镇党委按标准落相关待遇其余事项则由属地乡镇党委统一保障与管理。由于各地考核管理评价体系尚不规范乡镇纪委和乡镇纪检监察干部作发挥和履职成效也存在差异。
八工作保障不平衡不充分
近年来全省大乡镇纪委抢抓纪检监察机关规范化法治化建设政策机遇积极争同级党委政府和县级纪委监委支持在工作环境、办办案设备等方面都得到明显改善但依旧存在不平衡不充分的问题。一是硬件设施设备保障还不到位。经济条件相对较好、党委政府重视的地区在办阵地建设、办案设施设备配备等方面落较好；但一些经济条件相对落后、地方财政相对吃紧的地区各方面工作保障相对乏力。有的乡镇纪委办室和档案室混合使存在安全和失泄密隐患；务车制度改革后大乡镇车保障不到位乡镇纪委“私车”现象比较普遍甚至存在私车接送执纪审查对象等情况存在安全隐患；乡镇纪委还未接通纪检监察专网络料件接收报送基本靠人跑工作效率较低。二是经待遇保障还存在困难。有的乡镇纪委无可自行支配经所有工作所需经均依托乡镇党委、政府予以保障；有的村居务监督委员会主任、民生监督员工作经、待遇保障存在“撒胡椒面儿”现象工作不够积极主动；有的乡镇专职纪检监察干部受事业人员身份限制无法享受纪检监察办案人员补贴存在“同工不同酬”等问题。
四、强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的对策建议
全省各级纪检监察机关特别是乡镇街道纪检监察组织要按照党中央、中央纪委国家监委关于推动监督向基层延伸的工作部署结合基层际坚持按名责各司其职统筹协调形成合力的工作思路树牢改革思维大创新力度努力构建“全面覆盖、层层联动、运行顺畅”的基层监督体系彻底打通监督执纪“最后一里”。省级纪检监察机关应结合际研究制定出台指导意见确保强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸得大成效。
一提高政治站位进一步深化强基层监督思想认识
一要持续深入学习习近平总书记重要论述精神。着眼新时代新阶段新任务立足监督职能职责全面深入系统、持续跟进学习习近平总书记关于基层监督工作有关重要论述和重要指示批示精神始终做到心怀“国之大者”坚守人民立场自觉增强做好基层监督工作的政治意识和政治能力不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力从政治和全局高度谋划推进基层监督工作。二要突出整治群身边腐败问题和不正之风。顺应人民群对美好生活的向往把维护基层群利益持续整治群身边腐败问题和不正之风摆在突出的位置围绕群普遍关注、反映强烈的突出问题靶向纠治、精准监督切让人民群在正风肃纪反腐中感受到平正义。三要强化政治能力建设。各级党委要始终把政治建设摆在首位、严管厚爱抓在经
常切履行好管党治党的主体责任。纪检监察机关要着力强纪检监察干部政治能力建设精准把握政治判断力的方向和标准全面提升政治领悟力的思维和方法主动彰显政治执行力的作风和担当。
二坚持按名责进一步压各类监督主体职责任务
一要细化各类监督主体职责。进一步明确乡镇纪委、监察办室、村社区纪检委员、村居务监督委员会、村社区民生监督员等监督主体监督职责厘清权责边界区别监督范围、监督对象、监督内容、监督重点等构建各有侧重、优势互补、上下贯通的基层监督职责体系防止权责交叉、责任虚化。二要突出乡镇纪委监督职能。乡镇纪委要立足自身职能职责发挥纪律监督协助引导推动作促进党内监督同其他各类监督贯通融合、协调协同。坚决杜绝“大包大揽”切防止监督职责发散、泛化、弱化。要积极推动建立权力清单和履责清单规范权力运行流程明确监督范围和监督事项有效避监督越位、错位、缺位、失位确保权力在阳光下运行。三要精准聚焦监督执纪问责。找准基层监督工作切入点着力点以解决群“急难愁盼”问题为突破口和落脚点围绕贯彻落“十四五”时期重大战略部署在“最后一里”的贯彻落自觉强化政治监督切发挥监督保障执行、促进完善发展作推动基层治理得大成效。
三聚焦短板弱项进一步补齐配强基层监督干部队伍
推动监督向基层延伸队伍是关键。一要配齐乡镇纪委班子。全省各地要以乡镇纪委换届为契机配齐乡镇纪委班子选优配强乡镇纪委委员。特别是要将政治质过硬、综合能力较强、群威较高、敢于善于监督的优秀年轻干部选拔到乡镇纪检监察干部队伍中来。要进一步探索完善乡镇纪委委员作发挥和工作考核机制推动乡镇纪委委员好履职尽责。二要强化村级监督力量。要注重发挥村级党组织领导核心和引领发展作增强政治功能提升组织力充分发挥村民自治作切强化村级监督力量尚未配备纪检委员的村社区党组织应按《党章》要求配齐纪检委员。要依规依法推动村社区党组织纪检委员担任村居务监督委员会主任。三要增强村级监督干部的责任感。充分发挥村级监督力量处于群身边的优势细化量化其工作责任和要求提高其发现问题的能力和反映问题的责任心。将工作成效与适当待遇挂钩积极探索优化村级监督人员待遇报酬标准、结构和发放程序探索建立工作绩效考核和动态聘管理等制度。落村级监督人员经济待遇、政治待遇和社会待遇切解决基层监督人员后顾之忧激发干事创业热情。
四强化统筹协调进一步健全完善形成合力的监督工作
机制
在压现有机构和人员职能职责的同时要充分发挥纪检监
察组织功能和系统优势创新机制和办法做好监督力量的统筹协调推动形成衔接有序、监督有力的工作运行机制。一要继续
深化拓展片区协作工作机制。在各地现有片区协作机制基础上通过盘活县、乡、村三级监督资源探索完善县对乡、乡对村上下贯通、左右衔接的片区协作机制并对片区协作方式、协作内容、协作重点、工作考核等内容进一步予以规范明确推动片区协作机制发挥新优势、得新成效。二要全面推行“三员合一”改革。以全省第十一届村社区“两委”换届工作为契机全面推行村社区纪检委员纪委书记、村居务监督委员会主任和村社区民生监督员由同一人担任在村社区党组织和乡镇街道纪委纪工委的双重领导下切履行党内监督、村居务监督、民生监督等职责。三要统筹巡察工作力量。不断探索巡乡带村、直接对村、集中连片的方式对村社区开展政治巡察。推动巡察工作机制与片区协作机制现有效衔接探索在人员配备、成果共享、问题整改、监督检查等方面进行统筹整合。
五创新监督方式进一步强化基层监督工作效
一要强化日常监督和专项监督相结合。要结合基层际扎开展日常工作监督检查综合运访受理、线索处置、约谈提醒、谈话函询、专项督察、建立廉政档案等种形式强化日常监督。要聚焦上级重大决策部署和重点任务确定专项监督重点着力发现并针对性解决工作推进落中存在的突出问题。二要推动巡视巡察上下联动。足好“八联八强”上下联动经验做法推动提级巡察与联动巡察相结合。做好巡视巡察与基层监
督的有效衔接探索推进巡察与民生监督、派驻监督联动将巡视巡察问题整改纳入日常监督重点内容推动巡视巡察发现问题整改到底、落到位。三要充分发挥群监督作。乡镇纪委要坚持深入一线、深入群发挥好联系群纽带功能充分调动群有序参与监督畅通群监督渠道及时发现和解决群身边的腐败问题。四要运息化手段推动智慧监督。快纪律监督“据铁笼”工程建设构建监督执纪大据平台积极运大据、云计算等息化手段建立监督比对模型现据比对、息分类、预警处置等全过程监督管理推动现权力可视化、监督具体化、管理预判化将人力监督转变为据监督、事后监督转变为过程监督进一步提高监督效。
六强化教育培训进一步提升纪检监察干部履职能力
聚焦纪检监察工作高质量发展主题围绕“建设政治质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的纪检监察铁军”目标着力补齐纪检监察干部和村级监督人员监督能力短板弱项提高执纪执法能力水平。一要继续深化开展全员培训。持续开展学规学纪学法和分级分类培训以深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为主线重点抓好纪法要求、工作规则和业务流程等方面的教育培训不断强化纪检监察干部纪法意识、纪法思维、纪法养提高专业化水平。二要注重强化践锻炼。注重业务培训和工作战不断提升纪检监察干部的业务质和战能力。引导纪检监察干部主动到疫情防控斗争、推进
乡村振兴等大战大考中去开展监督到监督检查、审查调查等反腐败斗争一线去磨炼。有计划、分批次采“跟班学习”“跟岗锻炼”“跟案调训”等形式抽调乡镇纪检监察干部和村级监督人员参与上级专案专班工作帮助基层监督人员到高平台学习锻炼、开拓视野、提升能力。三要激发干部学习热情。基层监督人员要强化理论武装不断学习领悟习近平总书记关于基层监督工作重要论述提高自身纪检监察业务养和专业水平提升解决际问题和履行岗位职责的能力和本领。
七健全考核体系进一步激发纪检监察干部工作热情
一要规范考核评价主体。严格按照《党章》规定认真落纪检监察工作双重领导体制要求结合各地际探索完善、明确细化乡镇纪委日常工作考核、干部年度考核责任主体切发挥基层党组织领导作强化上级纪委对下级纪委的领导和指导推动乡镇纪委和乡镇街道纪检监察干部好履职。二要优化考核评价方式。要围绕乡镇纪委职责履行、作发挥、自身建设等内容开展经常性检查和工作考核。要注重政治考核与业务考核、平时考核与年度考核、定性考核与定量考核、单位考核与群评价相结合不断优化考核评价方式考准考政治表现和工作绩。三要健全结果运机制。要将考核评价结果作为干部选拔任、交流任职、绩效奖惩的重要参考依据。对工作成效显著、工作表现突出、群认的单位和个人予以肯定和表扬；对贯彻执行党的路线方针政策和党中央重大决策部署不力、工作
推进滞后的单位和个人要严格责任追究。
八强化工作保障进一步推动基层监督各项工作落
一要强化硬件设施设备保障力度。市县党委、政府和纪检监察机关要为乡镇纪委开展工作提供必要的物质保障改善办办案环境配备必要办办案设备满足乡镇纪委际工作需要。二要强化工作经保障力度。要将乡镇纪委和村级监督机构所需工作经、办经以及乡镇纪检监察干部、村级监督人员基本报酬、培训经等按规定纳入财政预算保障范围单独列支予以保障。省级纪检监察机关可统筹中央政法纪检监察转移支付资金支持帮助财政相对困难的地区解决乡镇纪委建设经保障问题。乡镇纪检监察干部享受规定的纪检监察办案人员补贴。三要强化待遇保障落力度。强对乡镇纪检监察干部的关心关爱力度。推动建立村社区“三员合一”人员基本工作报酬标准及增长机制积极争面向基层监督干部队伍定向考录乡镇务员、招聘事业人员等政策认真落走访慰问、“政治家访”等制度激励基层监督干部队伍主动担当、履职作为。
政务服务“跨省通办”探索践
网络
全面深化改革调研课题
一、推进政务服务“跨省通办”的背景及意义
一改革背景
“政之所兴在顺民心政之所废在逆民心”全心全意为人民服务是我们党一切行动的根本出发点和落脚点是我们党区别于其他一切政党的根本标志。党中央、国务院高度重视政务服务工作习近平总书记次作出重要指示要推进技术融合、业务融合、据融合现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务好地解决企业和群反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题。李克强总理连续9年出席全国“放管服”改革电视电话会议并作重要讲话视察湖北十堰市民服务中心时说现在各地都建起了政务大厅或服务中心这不是一个形式而要真正做到一个窗口对外、一站式办结。老百姓到了政务大厅就不要让他们再到部门跑腿。要坚决杜绝群和企业到窗口办理后还需转到后台部门办理的情况。为进一步提升政务服务质量和水平各地抢抓政务服务大据共享应契机以“互联网+政务服务”为抓手大力推进“一网通办”改革推出了“网上办”“马上办”“预约办”“上门办”“电话办”“就近办”
等创新服务大大提升了办事效率。但是这些改革仅局限于办理省内业务对于在省外的人员只能返回本省“现场办理”。目前我国有近亿流动人口人员异地工作生活、企业跨
区域经营活动日益频繁政务服务跨区域办事需求不断增强推行深层次异地通办模式的必要性和重要性日益凸显。习近平总书记指出“以人民为中心的发展思想不是一个抽象的、玄奥的概念不能只停留在口头上、止步于思想环节而要体现在经济社会发展各个环节”。X省高度重视政务服务工作谌贻琴书记、李炳军省长次对“跨省通办”“全省通办”改革提出工作要求。22年7月李克强总理在X视察时对X推行的“全省通办、一次办成”改革给予高度评价随即安排时任国务院副秘书长陆俊华到我省开展调研将“全省通办、一次办成”改革上升为“跨省通办”。22年9月国务院办厅印发《关于快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》国办发〔22〕以下简称《指导意见》明确指出各地要聚焦企业和群普遍关切的异地办事事项围绕保障改善民生、促进就业创业和便利企业跨地区生产经营创新工作理念和制度机制打破地域阻隔和部门壁垒现高频政务服务事项“跨省通办”有效满足各类市场主体和广大人民群异地办事需求。鼓励各地在全国高频政务服务“跨省通办”事项清单基础上探索区域“跨省通办”。
二改革意义
.理论意义
改革开放以来我国进行了次政府机构改革针对政府部门的具体职能、管辖范围和权能关系通过一系列的裁撤、合并、重构、调整避政府机构重叠、职能交叉、头管理、权能冲突等弊端弱化政府观干预和具体管理功能目的就是让政府在横向上不模糊权力边界有明确分工；在纵向上不拖沓事务有紧密协作。
跨省域协同发展的“跨省通办”改革正是发挥政府大部门宏观管理和协调职能打造高层次和水平的区域一体化政务服务总体来说符合建设高质量服务型政府的本质要求能够有效提升政府行政服务效率。从理论层面来说“跨省通办”是现代化政府进行行政体制改革的重要手段是进一步优化行政服务流程、促进政府内外部协调、提高政府共服务质量的关键也是我国政府向服务型政府转变的主要改革方向。推进“跨省通办”改革充分发挥政务服务在高质量发展中的赋能作体现了以人民为中心的发展思想在不消除组织边界的前提下开展联合工作、协同活动为市场主体松绑减负、拓展空间、激发活力满足市场主体对市场准入便利化和政务服务便捷化的新期待、新需求“跨省通办”改革可以为高层次的政务服务改革提供宽广的思路。
2.践意义
推进与企业发展、群生活密切相关的高频政务服务事项“跨省通办”是深化“放管服”改革优化营商环境的重要举措有利于各类要自由流动建立全国统一大市场是一项“小切口、大成效”的改革举措。
“跨省通办”是构建国内国际“双循环”新发展格局的重要支撑。“十四五”时期经济社会发展以推动高质量发展为主题以深化供给侧结构性改革为主线以改革创新为根本动力。快构建新发展格局关键在于现经济循环流转和产业关联畅通“跨省通办”改革可以解决各类“卡脖子”和瓶颈问题便于生产要自由流通、削弱不同地域市场主体间隐形门槛有利于推动区域经济协同发展和构建深层次互动的全国统一大市场也有利于形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局为经济社会发展提供大的回旋余地和发展空间。
2“跨省通办”是深化“放管服”改革优化营商环境的迫
切需要。党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央从战略和全局的高度出发把深化“放管服”改革优化营商环境作为转变政府职能做好“六稳”工作、落“六保”任务激发市场主体活力和发展动力的重要抓手。“跨省通办”改革是主动适应统筹推进疫情防控和经济社会发展的必然要求是有效服务人口流动、生产要自由流动和产业链高效协同的重大举措不仅能满足各类市场主体异地办事需求还为广大人民群异地办理就
业、求学、就医等事项打开了方便快捷之门能够助力构建为开放、包容、普惠、共赢的营商环境。X作为劳务输出大省有近万跨省务工人员同时还有大量外省人员在我省工作生活“跨省通办”改革能够为这些人员提供优质高效便捷的政务服务。
“跨省通办”是转变政府职能、提升政务服务能力的内在要求。目前我国人户分离人口近亿其中跨省流动人口超
过.2亿。“跨省通办”能够有效打破地域限制对内消除各地、各部门壁垒倒逼部门摒弃地方、部门保护主义促进政务服务收件受理以标准化方式施对外解决人员异地工作生活、企业跨区域经营活动中“往返跑”“折回跑”等问题为畅通国民经济循环、促进要自由流动提供强有力支撑。
二、全国政务服务“跨省通办”现状分析
《指导意见》印发以来江苏、吉林、湖南、四川、X等省份均印发了施方案“跨省通办”各项工作有序推进得阶段性成效。
一全国统一“跨省通办”得新进展
《指导意见》明确22年底前现8项事项异地办理从全国一体化政务服务平台提供的服务看该平台建设了全国“跨省通办”专区已现8个“跨省通办”事项集中展示服
务。需于22年底前现异地办理的7个事项正有序推进。22
年月民政部办厅、中国残联办厅印发《关于全面开展残
疾人两项补贴资格认定申“跨省通办”的通知》民办发〔22〕2推进困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴资格认定申事项“跨省通办”。22年月国务院印发《关于同意在部分地区开展内地居民婚姻登记“跨省通办”试点的批复》国函〔22〕8在户籍地办理结婚登记的现状将被打破群有望在工作地也可办理结婚登记。
二区域性“跨省通办”得积极成效
29年上海、浙江、江苏、安徽等地敬老卡申等2项个人服务事项现异地办理。国务院办厅启动“跨省通办”工作以来长三角地区依托全国一体化政务服务平台项政务服务事项现“跨省通办”三省一市开通个线下专窗办理
点现长三角区域个地级市全覆盖。广东凭借领先的网上政务服务平台上线泛珠三角区域“跨省通办”专栏一站式办理广东、广西、海南、湖南、江西、福建等地7项政务服务事
项。四川、重庆印发川渝通办事项清单首批9个政务服务事项现川渝通办。除此之外新疆、甘肃、青海、陕西、新疆生产建设兵团共同推出政务服务“丝路通办”X、湖南、湖北、重庆推出武陵山片区政务服务“跨省通办”重庆、四川、X、云南、西藏推出西南五省“跨省通办”。
三各地点对点“跨省联办”全面启动
点对点“跨省联办”有利于人流量大、经济交往频繁的地方较快现跨省办理事项。各地高度重视“跨省通办”目前点
对点“跨省通办”方式在市县两级推动较快主要有三种类型第一类是毗邻地区“跨省联办”如上海市和苏州市X市和合江县重点推出商贸、户籍等相关事项点对点跨省办理。第二类是劳务输出输入省市“跨省联办”如洛阳市和嘉兴市桐梓县和玉环市重点推出涉企经营许可、社保卡业务、异地就医登记备案和结算、交管业务办理等事项点对点跨省办理。第三类是东西部协作地区“跨省联办”如六盘水市和大连市等重点围绕产业合作、劳务协作、人才支援、教育协作、医疗协作推出结婚生育、就医养老、企业设立迁移等事项点对点跨省办理。全国一体化政务服务平台上线“跨省通办”服务专区上架各地的点对点“跨省联办”服务X上架点对点“跨省联办”地区27个量最其次是广东上架2个有效促进政府间协同办理政务服务事项为企业和群就近办事提供便利。
三、X政务服务“跨省通办”工作践
一“全省通办”改革深入推进为“跨省通办”奠定坚的理论基础和践基础
“全省通办、一次办成”改革是X动员范围最广、惠及人群最、力度最大的一次政务服务改革是线上“一网通办”、线下“一窗通办”“最跑一次”的融合提升在机制统一、事项统一、窗口统一、人员统一、平台统一等方面为“跨省通办”夯了基础。．建立三级协作工作机制。建立了一套各负其责合力攻坚“全省通办、一次办成”改革运行机制对外各级政府、
行业部门、政务服务中心协力合作对内本单位分工协作推进为省市县三级“全省通办”事项梳理、运行跟踪调度和推广运打下了坚基础为全国“跨省通办”改革提供可复制的经验。2．统一三级事项标准。由省直部门全面梳理省市县三级事项清单对通办事项进行“最小颗粒度”拆分统一同一事项的名称、时限、料、流程等项基础要细化每一项料的收件受理标准现一个标准全省通。．统一三级窗口设置。省级统一编制“全省通办”事项事前辅导手册各级体政务大厅设置“全省通办”窗口统一标识、统一设备、统一人员树立整体政府对外形象推动“异地受理、远程办理”模式下的“全省通办”。．统一三级通办平台。依托“一云一网一平台”建设“全省通办”系统利远程通讯推进前台与后台、受理与办理的联动协同融合各个息系统平台打破各单位系统阻隔现户互认、入口统一、事项办理等据时共享。目前22项“全省通办、一次办成”事项已全部现事项标准化改造全省设置通办窗口77个配备通办人员27人配置高拍仪、
摄像头等设备。全省9个政务服务大厅均设置邮政窗口审批
服务结果邮寄“政府买单”为“跨省通办”改革奠定坚基础。
二拓展延伸“全省通办”全面推动国家“跨省通办”改革举措在X落地生效
《指导意见》印发后X第一时间制定贯彻落工作方案
围绕《指导意见》明确的重点任务全面推进“跨省通办”改革得积极成效。．省级统筹部署早。22年X省政府工作报告明确系统性重塑政府工作流程推进跨层级、跨系统、跨业务据互联互通。22年月制定印发《X省推进政务服务“全省通办、一次办成”改革工作施方案》黔府发〔22〕将“跨省联办”作为重点任务进行部署一些地方先行开展工作探索。2．贯彻落动作快。围绕拓展深化“全省通办”、全面推进“跨省通办”、先行探索“跨省联办”三个方面省人民政府办厅制定印发《X省快推进政务服务“跨省通办”工作方案》
黔府办发〔22〕27迅速启动“跨省通办”推动国家
改革任务贯彻落。．自选动作要求高。围绕邻近省份、重点劳务输出地、东西部协作地跨省办事需求制定“两类清单”快推动“跨省通办”。在推进国家明确的项事项“跨省通办”之外省级道路运输从业人员管理档案转籍、病残儿医学鉴定等项事项现“跨省通办”。同时制定“提前现”清单在国家规定的完成时限前现医疗广告审查、残疾人证新办等项“跨省通办”。
三全省政务服务系统因地制宜探索符合X际的“三
个通办”协作模式
依托全国一体化政务服务平台围绕对外劳务输出、对口支援和东西部扶贫协作推进情况因地制宜探索符合X际的种政务服务“跨省通办”。．探索毗邻地区协作通办模式。X与
重庆、四川、湖南、云南、广西五个省份接壤毗邻地区企业群生产生活联系紧密但受行政区划所限往来办事反复折腾。鼓励各地与周边省份毗邻市县强化政务服务沟通协作进一步凝聚协作共识深化合作领域和范围最大限度便利毗邻地区的企业和群。如X七星关区与云南镇雄县开展医疗保障“跨省协作”荔波县与广西河池市开展跨省异地就医即时结算桐梓县与重庆綦江区共同梳理“协作通办”事项项便利两地企业和群办事。2．探索劳务输出输入省市点对点联办模式。X是劳务输出大省为满足我省外出务工人员远程办事需求在全面推行政务服务“全省通办、一次办成”改革的同时指导各地绘制外出务工人员分布图谱通过“互设窗口、就近交件、远程办理、邮政送达”的代办服务模式有针对性地推出劳务输出点对点“跨省联办”服务。如X三都县与江苏常州市共同建立务工群服务窗口解决了务工群必须回原籍地办事的问题X罗甸县在江苏、浙江、广东设立劳务协作站解决了占全县人口五分之一外出务工人员转诊就医、医疗报销、子女转学、户籍迁移、个体户注销等高频事项的办事痛点。．探索在线通办协作模式。X政务服务网“跨省通办”服务专区在全国一体化政务服务平台上线目前已接入浙江、重庆等地“跨省通办”服务。如X桐梓县与浙江玉环市依托全国一体化政务服务平台开展“跨省通办”X市推行营业执照和章即等可远在深圳的企业家通过远程通办在X市顺利注册司在深圳总部收到邮政寄送的
审批结果。
四省级牵头“五个一”模式探索适合西部地区可复制可推广的“跨省通办”
西南地区山水相连、地缘相近、人缘相亲、化相近、经济相融五省国土面积2万平方千米总人口超2亿人。X深入贯彻落党中央、国务院关于政务服务“跨省通办”系列决策部署立足“全省通办、一次办成”改革牵头推进渝川贵滇藏西南五省政务服务“跨省通办”共同探索“五个一”模式全面深化政务服务改革。．一份协议“省级签订、区域通行”。建立西南五省基层政务服务“跨省通办”互互认机制西南五省省级层面共同签订《协同推进西南五省政务服务“跨省通办”合作协议》所辖7个地级、县级行政区无需再次签订。2．一套机制“沟通协调、密切协作”。组建以西南五省政府办厅负责同志为召集人、有关部门负责同志为成员的联席会议制度共同协商解决“跨省通办”重大问题。联席会议下设协调小组作为联席会议的办事机构X省政务服务中心作为牵头单位与四省承办单位共同组成。．一套标准“对内推进、对外服务”。X省政务服务中心牵头制定《西南五省政务服务“跨省通办”工作规程》编制五省“跨省通办”事项梳理、窗口设置、操作流程、权责划分等操标准有力保障五省“跨省通办”改革有效运转。．一张清单“落任务、拓展特色”。围绕办事频率高、群得感强、优化营商环境、便利劳动力输出输入等方面确定五省“跨
省通办”事项范围除国家明确要求现的事项外第一批五省政务服务“跨省通办”事项清单增电子监控违法处理、机动车驾驶证补证换证、社会保障卡应状态查询、个人独资企业分支机构设立登记等2项五省通办事项。．一个平台“区域统筹、共建共”。充分依托建成五省统一的政务服务“跨省通办”综合支撑系统平台纵向全国一体化政务服务平台互联互通横向与五省政务服务平台业务协同推动“跨省通办”事项“网上办”“指尖办”“协同办”。同时建立政务息资源共享机制促进五省据资源互联互通、统筹调和创新应推进五省高频电子证照互认互并在政务服务领域广泛应。
通过一年探索X“跨省通办”改革得了一定成效主
要体现在三个方面。．国家高频通办事项全面落地。目前列入国家“跨省通办”清单项高频事项已全部纳入“全省通办”清单现省内通办。提前半年现身份证首次申领、新生儿入户、户口迁移、异地门诊直接结算、残疾人证新办等事项“跨省通办”。2．省际“朋友圈”持续扩大。与福建、江西、湖北、广东、河北、河南、黑龙江等2个省份建立“跨省通办”合作关系。特别是作为西南五省“跨省通办”牵头省份X围绕“五个一”模式建立工作机制、制定运行规程、明确工作内容、细化任务分工“跨省通办”改革得积极成效。．市县点对点联办成效显著。围绕毗邻地区、劳务输出输入省市、东西部协作地区跨省办事需求全面开展点对点“跨省联办”依托全国一体化
政务服务平台相关标准规范统一建设X政务服务网“跨省通办”专区提供跨省据交换支撑。今年以来X有关地区已与省外9个地区建立点对点“跨省联办”合作关系对外提供联
办事项.万项累计办件9.9万件。
四、X政务服务“跨省通办”面临主要困难
一“全省通办”改革基础有待强
X强力推进“全省通办、一次办成”改革22年以来累计推出22项通办事项。省级统一编制受理标准、服务流程、审查要点等但是各地在推进改革中仍存在指导力度不够、落地效果差等问题少地区申人需回所在地办理有关事项。严重影响“全省通办”整体效未来还将影响X“跨省通办”进程。
二事项标准化落地效果不佳
政务服务事项标准化是推进“跨省通办”改革的基础直接影响改革服务供给的便捷度。推进事项标准化存在三个方面问题。．标准不标准。受方因影响省级行业主管部门统一制定的事项标准与市县际操作存在一定差异窗口难以“照单收件”。2．标准不落。“线上线下”两张皮有的地区对外按照省级统一标准布办事指南但在际操作过程中却不按此执行。．区域发展不平衡。各地推进改革存在差异有的地区在料、时限等方面执行标准高有的地方仅按照最低标准施一定程度影响了改革整体进程。
三通办区域覆盖面不够广
目前X与2个省份建立“跨省通办”合作关系全省8
个地区与省外9个地方现点对点合作。通办地区主要集中在浙江、四川、广西三地占比超过9存在合作区域分布不均、覆盖不广等问题。X点对点提供“跨省联办”事项.万项主要集中在市场监管、人力资源社会保障、安、税务、医保、住房城乡建设、民政等领域其他领域涉及事项较少。
四线上据传输支撑平台欠缺
省与省之间“跨省通办”据流通仍存在区域、部门、层级局限虽然建成了西南五省统一的政务服务“跨省通办”综合支撑系统平台初步解决了X与重庆、四川、云南、西藏之间的跨省据传输问题但是X与重点劳务输出输入、东西部协作省份尚未搭建据交换平台市县在开展点对点“跨省联办”过程中传输电子审批服务据存在较大安全隐患。
五、推进政务服务“跨省通办”几点思考
当前和今后一段时期“跨省通办”改革仍需以企业和群需求为导向通过的服务渠道让企业和群“随时随地”享受政务服务。
一持续夯“全省通办”基础消除“跨省通办”薄弱
