——基于徐州地区改革践的思考
前言构建元化纠纷解决机制并不是一个新鲜的话题早在200年其就作为一项重要的改革项目列入最高人民法院“二五”改革纲要。经过十年的探索元化纠纷解决机制改革日渐成熟已经从法院缓解办案压力的“权宜之计”升级为“国家治理体系和能力现代化的战略行动”。任何改革都会与原有社会运行模式产生碰撞和磨合本课题即从改革践出发对元化纠纷解决机制改革中的问题与不适进行反思以期对进一步深化改革有所推动。
一、求变元化纠纷解决机制的初步探索
近年来由于社会转型和变迁剧社会矛盾纠纷呈现出复合型、样化和易激化等特点之越来越的人将提高法治意识简单等同于“有纠纷打官司”一时间所有的矛盾纠纷都涌入司法渠道诉讼俨然从化解社会矛盾纠纷的最后防线转变为前沿阵地。然而诉讼并不是万能的诉讼也并不绝对是定纷止争的最佳方式。过的诉讼不但剧了社会关系的对抗和紧张增了经济生活和市场运行的成本也破坏了道德诚、自治协商、家庭温情、社会宽容和责任、传统习俗等重要的价值观念和社会规范。大量纠纷涌入法院同时剧了司法需求与司法资源之间的矛盾导致审判执行工作难以良性循环司法效率降低解纷渠道阻滞给司法社会认同和司法力带来挑战。面对法律的局限性和诉讼机制的高成本、高风险人们越来越认识到有限的司法资源难以满足社会无限增长的解纷需求部分社会矛盾亟需还原到社会范畴内解决激活沉寂已久的社会矛盾纠纷解决机制势在必行。
在这种背景下各地法院开始积极推动元化纠纷解决机制改革探索诉讼与非诉讼的纠纷解决机制的相互衔接。早在2009年徐州法院就开始构建“人民法庭+巡回审判点+驻村社区法官”的涉诉矛盾纠纷预防化解组织网络在每个深入基层的“触角”上配置联系法官在每个行政村社区聘任司法协理员通过定期的联合排查走访、联合化解纠纷等活动将纠纷解决在基层解决在萌芽状态。同时积极推动党委政府将“万人民事案件起诉率”纳入对各乡镇、街道基层综治考核范围促进基层组织重视涉诉纠纷的源头治理。经过一段时间的引领和推动社会各界对元化纠纷预防化解机制的认识不断提高法院在依靠基层组织预防化解涉诉矛盾纠纷过程中也使各类社会解纷主体开始觉醒、成长、发展。
二、反思元化纠纷解决机制的改革困境
随着改革的逐步深入元化纠纷解决机制的不足日益凸显单打独斗、管理松散、重过程不重结果、长效机制建设不理想等缺陷使改革陷入困境。
首先法院大包大揽过犹不及。作为改革的引领者、推动者人民法院在改革之初主动与相关单位建立诉调对接关系派员进驻联系点帮助化解纠纷确能起到“面对面、手把手”的积极示范作。但当政府和社会解纷职能已经开始发挥作法院仍然过地投入司法资源不仅有越俎代庖之嫌也使得司法资源被大大稀释法院的审判职能旁落。尤其是针对特定对象的主动服务举措是有违司法被动、中立、独立的基本原则导致社会对司法正产生合理怀疑。改革中“一元化”化解纠纷的倾向仍然存在。发端于乡村“熟人社会”的司法协理员制度和基层组织调解机制运到城区的“陌生人社会”其作变得乏善可陈。不区分地运调解手段处理所有案件使得法律规则和诉讼结果变得模糊而不确定调解的作被不适当的夸大过度调解、强制调解事上限制和剥夺了当事人的诉讼权利。
其次社会解纷乏力运行欠佳。随着城镇化进程快人口流动性大个人对传统的村委会、居委会、单位等机构的人身依附性降低基层组织控制功能减弱自行处理消化矛盾纠纷的权威性下降。大行政机关没有独立的调解机制没有配备专门的调解人员和调解场所对矛盾纠纷的解决总是被动行事甚至推诿、拒绝以减少行政运行的成本。限于地区经济发展水平各行业发展并不足够成熟缺少行业权威缺乏行业自律和自治机制行业调解组织还有待于进一步成长壮大。各类调解组织尤其是人民调解组织一直面临着“上面千条线、下面一根针”的窘境人员配置、组织机构、职能分配和经保障不到位使得其面对日益复杂样的基层矛盾纠纷显得力不从心。除了自身不足社会由于选择方式不明、效力有待确定等原因对非诉解纷方式接受程度有限也进一步制约了其作的发挥。相比之下诉讼具有的权威性、规范性、终局性、强制性等优势无疑会影响到人们选择非诉纠纷解决方式的主动性。再上经过年的改革诉讼门槛和诉讼成本一降再降诉讼变得愈简单可行法院集中处理纠纷的功能被一再强化社会是倾向于直接诉诸诉讼“一站式”解决矛盾纠纷。
再次元衔接不畅各自为阵。元化纠纷解决机制不是种解纷方式的简单排列其核心价值在于各个渠道之间的有机结合及良性互动。然而现中各种解纷机制的价值向和内在功能尚未系统化在际运作上呈现出“各自为阵”的状态。观念上元化纠纷解决的共识度依然不高一些非诉调解机构将化解矛盾纠纷当作帮助法院的“情分”而不是自身工作的“本分”动辄把纠纷推向法院。机制上大解纷机制的运行主要依赖于各自的摸索与践具有很大的随意性影响了各渠道之间的衔接和效率。一件纠纷可能经过各自独立的轮调解每一环节的调解工作都是“从头再来”上一环节的工作成果没有被有效利造成重复劳动和调解冗长。
