为进一步完善党领导下的城乡社区民主自治新机制,加强基层民主政治建设,连云港市海州区积极探索,大胆创新,按照先试点再推广的步骤,培育和发展了符合海州实际的“一委三会”工作法,打造了以加强党对基层工作领导为前提、以扩大基层民主协商为核心、以加强权力监督为重点、以实现村(居)善治为目标的城乡社区民主自治新机制,取得了良好的实践成效。
一、背景介绍
党的十八大首次将“社区治理”写入党的纲领性文献,十八届三中全会以来,党的治理理念发生了重大转变,全会明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。城乡社区是社会治理的基础平台,是创新民主自治的重要突破口。随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的进程不断加快,社会利益主体日益多元,利益诉求更加多样,各类矛盾上升迅速,对城乡社区治理提出了新的更高要求。
海州区是连云港市的政治、经济和文化中心,素有“东海名郡”和“淮海东来第一城”之称,行政辖区面积701平方公里,常住人口83万,现辖4个镇、11个街道、1个省级经济开发区,共有79个村、100个社区,党员2.8万名。近年来,海州区坚持全面贯彻落实中央、省、市关于加强和创新社会治理的一系列决策部署,不断推动社会和谐发展和文明进步。但是,由于经济社会快速发展和改革不断深入,也面临诸多新的问题和挑战。一是基层组织功能弱化,自身能力不够、办法不多、活力不足,吸引力和凝聚力减弱,日常议事中村(居)民会议召集、召开难,部分“两委”班子合力不强,存在好事争着干、难事推着办、麻烦事都不管的现象。二是社会矛盾交织复杂,村(居)民在惠民政策、环境治理、征地拆迁、干部作风等方面诉求强烈,维护自身合法权益意识提高,对民主自治有更高的期待。三是基层民主机制不完善,“两委”权力难制约,民主参与平台缺乏制度性保障,社会参与度不高,共治共享、良性互动的局面尚未形成。四是信息沟通渠道不畅通,权力运行不透明现象时有发生,群众的知情权、参与权、表达权、监督权受到侵害。以上种种问题,一定程度上影响了城乡社区的和谐稳定与科学发展。如何在加强党的领导、巩固党的执政基础的前提下,充分保障城乡社区民主权利,已经成为亟需解决的重大课题,迫切需要探索新形势下的党领导的城乡社区民主自治新机制。
二、主要做法
2008年初,海州区借鉴现代企业治理模式,提出决策权、执行权、监督权相对分离,村民议事会、村民委员会、村民监事会共同治村的“村权三分、三会自治”的基本构想,随后建立了“三会村治”村级治理模式并开展两批试点。2010年2月,“三会村治”在全区农村推广。2012年,“三会村治”进一步演变为村(居)党组织领导下的“一委三会”,在城乡社区推广。2015年以来,在深入调查、研究、总结前期“一委三会”、“三会村治”、“三会一堂”等经验做法的基础上,进一步固本扩面,全面深化“一委三会”工作法,实现党的领导、村(居)民自治、依法办事的有机统一。
1、着眼权力制约协调,明晰基本构架,形成“四权并进”治理新格局
“一委三会”工作法强调多元参与和博弈互动,在村(居)党组织的领导下,通过设立村(居)民议事会、村(居)民监事会,与村(居)民委员会一起,形成“党组织领导、议事会协商、村(居)委会实施、监事会监督”的治理格局,实现了领导权、协商权、实施权、监督权“四权并进”。
一是确保“一委”核心地位。“一委三会”中的“一委”是指村(居)党组织,由村(居)党组织书记担任村(居)民议事会主席,副书记(或委员)担任村(居)监事会监事长。推行城乡社区“大党委制”,创新组织设置,吸收辖区单位党组织党员代表进入社区党委班子,实现联动共建。“一委”领导和支持“三会”行使职权,推动“三会”做到各司其职、协调配合,切实把党的政治组织优势转化为治理优势,把党组织的领导核心地位体现在民主自治的各个环节,巩固党在基层的执政基础和群众基础。二是厘清“三会”组成及职能。村(居)民议事会通过村(居)民代表会议推选产生其组成人员,每个村(居)民小组推选2-3名村(居)民代表为议事会成员,也可由全体村(居)民代表和党员代表组成,负责日常协商议事。村(居)民委员会根据组织法选举产生,在村(居)党组织的领导下开展工作,履行其法定职责,主动接受村(居)民监事会的村(居)务监督、财务监督、效能监督。村(居)民监事会相当于城乡社区的“纪检监察”部门,由村(居)民代表会议推选办事公道、熟悉财务的村(居)民担任,农村社区监事会成员一般3-5人,城市社区根据社区规模适当增加,负责监督村(居)民议事会协商成果及议定事项的办理实施等情况。三是注重权力相互制衡。议事会可以否决村(居)委会的提议,监事会有权否决议事会违反程序的决定。监事会每年年底,对村(居)务收支进行审计;村(居)委会的开支必须经监事会2/3以上成员同意才能有效。对存在渎职或违法乱纪等情形的村委会组成人员、议事会主席、监事会监事长,议事会有权提出不信任质询或启动弹劾程序;建立健全听证表决机制、评议表决机制、议事会成员轮换机制,明确村(居)民旁听询问权、专项听证权等,保证村(居)务的公平、公正和公开,达到以程序控制权力、以权利约束权力的效果。
2、着眼保障民主权利,完善运作流程,拓展基层协商民主新路径
群众的事情群众说了算,“一委三会”工作法搭建协商民主平台,充分调动各方力量共同参与城乡社区治理,推动民主权利更有保障、民主氛围更加浓厚。一是立足实际,协商有成果。村(居)党组织、村(居)民委员会在充分征求意见的基础上研究需办理的重大事项、涉及群众利益的热点问题,提出协商议题,并将群众集中诉求带到议事会进行协商,及时通报涉及群众切身利益的信息,做到公开透明“不怕晒”。议事主题和主体紧扣需求、灵活开放,在农村主要涉及沟渠路道建设和维护、宅基地和低保名额公平分配等,在城市社区主要涉及老旧小区小型基础设施建设、环境卫生、文体娱乐活动、安保措施等。根据不同议题需要,广泛吸收各类利益相关方参加。议事会在充分听取各方意见建议基础上,求同存异,按民主集中制原则,形成协商意见。通过听证、票决、质询等程序严格执行协商,推动决策更加民主。二是科学运用,实施有质量。议事会民主协商后,由村(居)委会在党组织领导下进行实施,推动各项工作落实见成效。在规定期限内通过多种渠道公开落实情况,主动接受群众监督。建立村务档案制度,妥善保管协商成果采纳、落实和反馈过程中形成的相关资料。在实施过程中,如遇较大问题或困难而难以贯彻落实的事项,要提交议事会重新协商。一时难以解决的,要向议事会做出反馈和说明。遇到重大事项,村(居)委会将提请召开村(居)民大会进行决议后执行。三是全面覆盖,监督有强度。监事会中的村(居)民代表占2/3,且组成人员为非议事会、非村(居)委会成员,保证了监督的独立性、公正性,监事会监事长还被镇街纪(工)委监察室聘请为镇街纪检监察联络员。监事会监事长及成员通过列席议事会,对会议程序进行监督;通过现场巡查、动态跟踪等形式,对决策实施过程进行监督;通过处理信访举报、行使否决权、向上级反映等多种方式,实现对财务支出、干部廉洁、村(居)务公开等情况的全方位监督。