无改革不龙港——浙江龙港镇改市探析
在温州南部、东海之滨，浙江省八大水系之一的鳌江入海口南岸，长三角、海西经济区两大国家战略的交汇处，有一个直接由镇改为市的改革试点——龙港。自1983年10月设镇开始，龙港历经了从小渔村到农民城、从农民城到产业城、从产业城到县级市三次改革的历史性跨越。2019年8月，经国务院批准，同意设立县级市，9月25日挂牌成立。龙港市由浙江省直辖，温州市代管。2019年撤镇设市时，辖73个行政村，30个社区。2020年，经“村改社区”改革，2021年龙港直辖社区102个。龙港市是目前全国唯一实行“大部制、扁平化”行政管理体制改革的县级市，辖区面积183.99平方公里。
习近平总书记指出：“要用好改革这个关键一招，坚持社会主义市场经济改革方向，加强改革系统集成、协同高效，巩固和深化解决体制性障碍、机制性梗阻、创新性政策方面的改革成果，在重要领域和关键环节取得新突破。”龙港的镇改市改革实践，生动体现了改革这个关键一招的巨大作用，其在一些重要领域和关键环节取得的新突破，给进一步全面深化改革带来了有益经验和启示。
为什么改
2019年9月25日，龙港镇从浙江省苍南县分立出来改为县级市，成为我国首个“镇改市”，而且到目前还是唯一一个。一夜之间由“镇民”成为“市民”的几十万龙港人难以抑制激动的心情。曾任龙港镇镇长、长期追踪龙港改革发展的龙港改革发展战略研究所所长李其铁回忆说，那天夜里，他一夜没有合眼。
龙港镇改市，为什么改？
首先，龙港就是改革催生的产物。龙港地处浙江八大水系之一的鳌江入海口南岸。改革开放初期，这里只有5个散落的小渔村，6000多口人。建镇后，敢闯敢试、敢为天下先，大力度推行户籍制度改革、土地有偿使用、发展个私经济三大改革举措，农民可以自带口粮进城，自建住房落户，仅仅十年就成为全国明星镇，建起“中国第一座农民城”。到2012年，龙港辖区面积172平方公里，户籍人口达到36.1万，外来人口10万，地区生产总值161.2亿元，财政收入16.35亿元。习近平总书记在福建、浙江工作时曾三次亲临龙港考察，指出，“龙港现象值得进一步关注和研究”。
龙港是一个典型，在我国新型城镇化和现代化建设中具有标杆示范意义。随着以龙港为代表的全国一大批经济大镇特大镇的崛起，国家有关部门和党中央国务院给予了“进一步关注和研究”。
2013年12月，中央城镇化工作会议召开，提出要选择若干个建制镇开展全国新型城镇化试点。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。该年底，国家发改委等部委联合开展国家新型城镇化综合试点，龙港成为全国第一批两个试点镇中的一个。2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》规定，将具备条件的县和特大镇有序设置为市，培育发展一批中小城市。同年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》规定，“符合法定标准，具备行政区划调整条件，且行政管理体制改革成果显著的经济发达镇可稳妥有序推进设立市辖区或县级市工作”。此后，国家发展改革委多次在政策性文件中提出特大镇设市问题。
再从龙港自身看，镇改市已成为龙港进一步发展的紧迫的内在要求。由于乡镇和县级市在人权、事权、财权等各方面存在较大差异，龙港发展面临的多重制约日益突出。这些问题仅靠“强镇扩权”等已经不可能从根本上解决了。在习近平总书记关心下，在浙江省和国家有关部门支持下，一个新的县级市——龙港市应运而生。
改了什么
对于龙港而言，挂个牌子只在一刻，但是改革却贯穿从建镇到改市的全过程。在改市之前，龙港的改革就从没有停下过脚步。围绕镇改市，龙港究竟改了什么？近日我们赴龙港一探究竟。“无改革不龙港。”龙港市委书记何宗静一见面就脱口而出。市委市政府的牌子挂上了，这可不是改革的完成，而恰恰是更艰巨改革探索的开始。如果镇改市照搬一套县级市的机构机制过来，就完全失去了改的意义，也无法承担起中央赋予的对中国新型城镇化探路的使命。
龙港改革的第一板斧重重地落在机构上。在“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革方针指导下，在同步加强党的领导的前提下，龙港对机构设置进行系统性重构。全市共设立党政机构15个，其中党委机构6个，政府机构9个，再加6个直属事业单位。与改革前相比，机构数量一下子减少了近60%，与同类县市比同样压缩了60%。精机构也要减人员，全市行政编制862人，机关事业编制1001人，合计1863人，还不到同类县市的四分之一。
机构精、人员减，但是工作任务并没有变化，特别是大部门制实施后对上工作如何衔接，对内职能如何优化，是必须要解决好的问题，对此龙港实行了“模块化”建构。比如，经济发展局细化拆解对应温州市10个局102个处室任务，统筹设置11个模块、43个业务组，其中产业发展模块向上对接温州市发改委、经信局、金融办等三个部门11个处室，向下为所有规上工业企业提供全生产周期服务。
如果说大部门制在我国一些地方还有不同形式的探索实践的话，那么龙港的“扁平化”层级重构是绝无仅有的。镇改市后还要不要乡镇、街道设置？通通都不要了！那市以下是什么呢？全域社区化、网格化。就是撤并原有的199个村居，设立102个社区，再精准划分469个网格、15个专属网格、3311个微网格，构建起了全国首创的“市—社区—网格”治理新模式。这一模式通过党建联建整合下沉干部等机制，实现了90%以上的事件和问题在社区层面就近从快解决。
还改了什么
我们在龙港调研，经常听到一些关键词。透过这些关键词，能感受到龙港广泛的改革实践和浓厚的改革氛围。
“城市合伙人”。我们在龙港调研的首个单位是一家当地企业办的研究院。研究院聘请中国科学院院士、复旦大学原校长杨玉良任院长。接待我们的副院长张庆，是美国康奈尔大学的博士，在国外科研机构工作了20多年，回国后面临多重选择，他不选大中城市，不选外企国企，而是选择了一家民营企业，直接落户龙港。“城市合伙人”这个词第一次听到，就是从他嘴里说出来的。
