社会经济发展区域决策研究专题调研报告汇编48篇20万字

社会经济发展区域决策研究专题调研报告汇编

1．【决策研究】“腾笼换鸟”促转型“变闲为宝”增效益——津市高新区盘活闲置低效企业成效显著

2．【决策研究】常宁市推进产业扶贫助力脱贫攻坚

3．【决策研究】郴州市推进产业集群发展的调研报告

4．【决策研究】郴州市乡镇污水处理厂建设运行情况的调研报告

5．【决策研究】承接大转移争当“领头雁”——衡阳市承接产业转移成果丰硕

6．【智库报告】当前湖南农村饮水安全工程存在的问题和建议

7．【决策研究】道县擦亮“党建+扶贫”品牌加速全面小康建设

8．【决策研究】对标高质量跨上新台阶

9．【决策研究】对郴州市民营和小微企业金融服务状况的调查与思考

10．【决策研究】繁荣农村文化助推乡村振兴——对岳阳县基层公共文化服务的调研与思考

11．【决策研究】扶贫工作如何实现“3+2>5”——来自驻点党坪村扶贫工作队的实践与反思

12．【决策研究】巩固脱贫成果筑牢返贫防线——桂东县巩固提升脱贫成果的经验和启示

13．【决策研究】古丈县加快释放活力引领小微企业高质量发展

14．【决策研究】关于村级组织建设与权力运行的实践与思考——以湘潭县为例

15．【决策研究】关于党坪村实施乡村振兴战略的思考与建议

16．【决策研究】关于扶持贫困地区村级集体经济发展的研究思考——以湘西州古丈县为例

17．【决策研究】关于基础教育优质均衡发展情况的调研报告——以中方县为例

18．【决策研究】关于基础教育优质均衡发展情况的调研报告——以中方县为例

19．【决策研究】管好用好村级“微权力”助力农村全面小康

20．【决策研究】洪江市农村地区社会治理存在的问题、原因及对策

21．【决策研究】洪江市综合施策，推进医疗卫生服务提质增效

22．【决策研究】坚持“三个精准”抓实招商引资

23．【决策研究】坚持“四个带头”支持民营企业发展

24．【决策研究】坚持多点发力，推进产权制度改革

25．【决策研究】进一步增强湖南金银花特色产业发展的研究报告

26．【决策研究】祁东县守正创新，做好新时代新阶段人大宣传工作

27．【决策研究】全面加快产城融合建设打造高质量发展先行区

28．【决策研究】韶山市发展现代农业实践及启示

29．【决策研究】石门县：“五个坚持”实现产业发展新突破

30．【决策研究】石门县：抓住产业兴旺“牛鼻子”做好乡村振兴大文章

31．【决策研究】石门县提升教育质量打造教育名片

32．【决策研究】实施“青蓝工程”破题“青黄不接”——湖南省桃源县村级后备干部培养工作的经验做法

33．【决策研究】乡村振兴背景下衡阳油茶产业发展研究

34．【决策研究】乡村振兴产业扶贫新模式、存在问题及产业脱贫对策——基于湖南8县30个乡村的个案调查

35．【决策研究】向子顺：关于开展扫黑除恶专项斗争的调研报告

36．【决策研究】新化县以村级事务积分考评为抓手推进乡村治理的成功探索

37．【决策研究】新邵县开展社会公德教育推进乡风文明建设

38．【决策研究】以精准求实效打造就业扶贫“新田路径”

39．【智库报告】运用“四个一”推动小农户和现代农业有机衔接

40．【决策研究】着力防范化解风险推动发展行稳致远

41．【决策研究】中方县精准扶贫精准脱贫调查与思考

42．【决策研究】走轻型农商银行高质量发展之路的行与思

43．【决策研究】走生态之路让旅游增效加快推进弥泉国有林场转型发展

44．【决策研究】做好“三篇文章”推动高质量发展

45．关于加快推进城乡环境基础设施建设的调研报告

46．发挥支撑保障作用巩固脱贫攻坚成果扎实抓好我县山区交通扶贫基础设施建设——宾川县山区交通扶贫基础设施建设专题调研报告

47．全县“美丽乡村”建设情况调研报告

48．全市美丽乡村建设情况的调研报告

近年来，津市坚持以新发展理念为引领，持续加大供给侧结构性改革力度，依靠“腾笼换鸟”，巧做闲置资产文章，通过依法破产、合并重组、托底收购等方式，先后盘活了15家企业的闲置低效资产，新增年产值30亿元，安置劳动就业人口1300余人，其中盘活闲置厂房及配套用房18.7万平方米，闲置土地1000余亩，实现了“增资、增效、不增地”的良好效应，让过去的“包袱”变成了产业发展的新资本，带动了园区新的投资发展。

出政策，让盘活工作有动力

先后制定了《帮扶工业企业十条》《关于进一步加快盘活闲置低效企业、的实施意见（试行）》等文件，为抓好盘活工作提供了政策动力。从降低破产成本出发，针对破产企业实际困难，在法律框架内最大限度实行费用减免。税收方面，对破产企业欠税以法院受理日为时间节点进行核算，依法免征承受破产企业抵偿债务的土地、房屋权属债权人（包括破产企业职工）的契税，对企业职工一次性安置费免征个人所得税。收费方面，减免特殊困难企业的资产评估费、审计费和诉讼费等，企业破产和闲置资产处置本级行政事业性收费予以免征，同时中介机构破产清算服务费按下限的30%收取。从激励重组盘活出发，设立了1000万元产业发展资金，重点支持重大并购重组、盘活存量低效企业等工作。对破产企业资产拍卖税款、闲置低效企业协议转让过程中涉及的税款，以其实际缴纳税收的地方留成金额的80%为基数，从产业发展资金中分别对转让方和受让方进行奖励。此外，为解决园区闲置房产的问题，对选择在园区范围内购房的征拆安置户或年纳税100万元以上的连续在岗超过5年的企业员工，由市财政给予5万元/户的补贴。对市属国有公司在园区范围内收购的闲置资产，企业或个人租用其门面从事三产服务业经营的，三年内一律免收租金。

强机制，让盘活工作有主力

闲置低效企业的盘活牵涉广、难度大，需要完善的机制来凝聚起各方力量。一方面是牵头包保机制。主要领导身先士卒，亲自担任盘活工作领导小组组长，同时明确由市“四大家”领导班子成员，每人牵头包保一家闲置低效企业，搭建专门工作班子，摸清企业的生产经营、项目投资、土地厂房使用、债券债务、法律诉讼、拖欠税费、职工安置等情况，“一企一册”建立闲置低效企业“户口档案”，并专职负责协调解决企业破产过程中资产处置、招商引资、项目建设等事项，“一对一”开展精准服务，形成了“比一比、赛一赛”的浓厚工作氛围。另一方面是督导调度机制。除在市委常委会议与政府常务会议设置固定议题以外，市委书记和市长分别逢双月、单月对盘活工作进行专题调度，研究盘活重点、难点问题、议定下一步工作计划，对排名靠后、进度偏缓的，由相关市领导、部门负责人在会上作解释说明，进一步压实了领导责任。同时，由推新领导小组牵头，采取“3+X”模式进行月调度，“3”是指固定3个内容：盘活企业的运行状况、服务企业工作情况、上月工作完成情况及次月工作安排。“X”是临时需要上会议题，由领导小组成员单位提出，报领导小组组长、常务副组长审定后上会。

创新服务，让盘活工作有效力

结合调查摸底工作，对闲置低效资产的形成原因进行汇总分析，采取三种有效方式分类盘活。一是服务帮活一批。对尚能维持正常经营的半停产企业，协调相关部门抓好融资及生产要素保障工作，引导企业积极向上争取政策和资金支持。如2017年，民营企业中沃汽配因负债上亿，缺乏资金流动，生产处于半停产亏损状态，年产值仅3000万元，濒临破产，为让企业恢复生命力，一方面牵线搭桥，为其担保贷款3000万元，另一方面委托龙头企业中联车桥代管，为其代加工增值，使其原料有保障，产品有销路，仅前三季度就实现销售收入6200万元，入库税收达530万元。二是破产重组一批。对完全失去自我发展能力、扭亏无望、资不抵债的闲置企业，按照一个企业进驻一个清算处置工作组的方式，及时进行破产清算或重组。同时，也鼓励企业积极包装闲置资产项目，从关联行业入手，主动走出去对接邀请“同链”企业实地考察，通过项目“嫁接”“联姻”等方式，激活“休眠”土地和厂房。如华弘科技整体资产由湖南嘉一食品成功竞买，投资过亿新上年产5000吨脱水蒜片项目，新增产值1.5亿元/年；乔锐纺织由湖南力鼎体育用品竞买，新建年产300万双运动鞋鞋底项目,从签订协议到投产建设期不足100天，解决了300余人的就业问题。三是收回储备一批。结合园区和企业发展需求，对部分优质闲置资产，经评估后由市属平台公司出资回购，进行综合开发利用。如鑫洲汽配多年未实质性开工，后由市属平台公司收回，打造为集实训基地、互联网产业园、人力资源市场于一体的创新创业园；科凌新能源由于资金链断裂成为“烂尾”工程，由平台公司回购后，对现有规划建筑加以利用，形成标准化厂房、办公、生活配套3个功能区，办公区主要是对办公楼装修改造，用于新入园企业集中办公，生活配套区主要是将公租房改造后用于企业职工居住，标准化厂房区主要是结合企业扩产需求，定制建设厂房后进行出租。

近年来，常宁市以脱贫攻坚工作统揽经济社会发展全局，把产业扶贫作为脱贫攻坚的根本出路和主攻方向，坚持抓投入，强保障，聚合力，推进了精准扶贫精准脱贫。截至2017年底，全市实现贫困人口脱贫29403人，34个贫困村退出，贫困发生率从7.56%降至2.85%，产业扶贫工作被省农委在全省进行推介。

一、提高政治站位强保障。提高政治站位，以高度的政治责任感抓好产业扶贫各项工作落实。强化组织保障。成立以市委副书记任组长、市四大家分管农业农村工作的领导任副组长的产业扶贫领导小组，农业、扶贫、财政、商粮、交通运输旅游等部门主要负责人为成员，对产业扶贫工作常研究，常调度。强化制度保障。出台了产业精准扶贫工作规划，制订了实施方案，编制了产业扶贫项目库，将产业扶贫工作分解到单位、细化到个人，加强工作调度和督查考核，形成全市一盘棋、相关单位各负其责、人人有任务的良好氛围。强化技能保障。对46个贫困村全部派驻科技特派员，驻村抓服务。加大技能培训。每个贫困村选3－5名致富带头人，由财政承担培训费用，组织到省、衡阳市参加培训，2017年培训216人次。利用职校、党校、农业广播学校对贫困户进行技能培训，农业局、畜牧水产局组织技术骨干下乡进行现场培训160余场次，提高了贫困对象产业致富能力。

二、突出长效帮扶兴产业。产业发展不够，重输血轻造血是我市贫困户难以脱贫甚至返贫的根本原因。为此，我们以做强产业为根本，把我市油茶、茶叶两大特色产业作为助力脱贫攻坚的主导产业来抓，真正帮助广大贫困户能脱贫、不返贫。油茶方面，由市财政设立3000万元产业发展基金，以“公司+基地+合作社+农户”的模式吸收贫困户加入，贫困户以土地入股、务工取酬和收取流转费等方式获得稳定收入，人平增收至少在2000元以上。2018年我们又按贫困户每户种1亩油茶的标准，投入1100万元建设油茶基地，贫困户增收后劲更强。茶叶方面，今年成功争取塔山茶叶特色农业产业园项目，带动贫困户1118户3614人从事茶叶生产，人均增收4000元以上。扶贫项目方面，目前，全市产业扶贫项目库已建立，其中市级项目56个、乡级项目81个，涵盖油茶、茶叶、烤烟、优质稻、畜禽、中药材、鱼类、光伏等多项产业，实现了对贫困人口和建制村的全覆盖。

三、创新帮扶模式促增收。创新帮扶模式，构建企业（合作社）与贫困群众利益联结机制，实行企业委托帮扶、村社合一，促进贫困对象稳定增收。一是推行“村社合一”促增收。结合农村集体产权制度改革试点工作，推行村级组织和村级专业合作社合二为一，全市成立合作社231家，全市成立扶贫合作社231家，其中46个省级贫困村51家，所有建档立卡贫困对象均加入合作社。合作社为贫困户增了收，也壮大了集体经济。有73个村从集体经济中列支购买公益性岗位，用于村级森林防火、卫生保洁、治安巡逻等，再次弥补贫困户收入不足。将上级下拨的产业扶贫专项资金和后盾单位帮扶资金，以股份合作和委托帮扶的方式投入合作社，让贫困户享受分红。同时，贫困户在公司（合作社）获得土地租金、劳务等收入。据不完全统计，全市贫困对象从合作社年人均获得租金、劳务、分红等收入1000元以上。二是创新扶贫车间促增收。常宁市有多家规模以上鞋厂、袜厂、服装厂、玩具厂等，这些企业主动承担社会责任，把加工车间搬到乡村，帮助贫困户在家门口就业增收。如，尚珂伊针纺公司在16个村建扶贫包装车间17家，安排贫困户就业200人以上，人均月收入2000元以上。三是实行委托帮扶促增收。常宁市按照贫困人口人均2000元的标准，整合涉农资金1个亿，遴选中联天地、齐家油业、瑶园生态、兴华农业、谷佳茶业、三益米业等12家优质企业，将财政扶贫资金委托给企业经营，通过企业发展兑现返本分红，实现贫困对稳定分红。2017年洋泉镇新石井村2.6兆瓦光伏项目并网发电，实现46个贫困村集体经济收入每年增加2.26万元；2018年建成西岭镇小松柏村20兆瓦集中式光伏扶贫电站，全市600多户深度贫困户每年可获3000元分红，受益期长达20年。2017年，仅此一项全市49529名贫困对象人均增收达435元。

四、强化部门联动聚合力。根据贫困村、贫困户实际，凝聚部门合力，因村因户施策，做到精准扶贫。金融扶贫方面，完成扶贫小额贷款9876万元，超过年度计划43%。贫困户累计贷款户数2243户，获贷比率14.3%，高于省定标准4.3个百分点。电子商务扶贫方面，新建贫困村电商扶贫便民服务站9个，示范网店8个，完成电商扶贫培训600人，实现网销农产品4007万元，工业品下乡12000万元。带动贫困户受益1441人，人均增收3025元。乡村旅游扶贫方面，将贫困户委托帮扶资金投向庙前旅游景区提质改造和罗桥百万樱花园建设，庙前景区和百万樱花园已成四星级旅游扶贫典型景点。同时，着力打造塔山瑶族乡狮园村和西岭镇石山村两个旅游扶贫典型村。狮园村被评为“湖南省扶贫攻坚示范村”和“湖南十佳最美茶园村”，石山村发展“荷园、菜园、公园、果园、竹园、水上乐园”六园生态旅游产业吸引了大批游客。就业扶贫方面，通过本地就业服务机构搭建供需交流平台，组织用工量大、经济效益好、管理规范的民营针纺企业与贫困农民工面对面洽谈并签署劳动合同，鼓励劳动密集型企业招收贫困群众务工就业。如湖南尚珂伊针纺公司在荫田、宜潭、胜桥等地推行“针纺袜业包装车间办到贫困户家门口”的帮扶模式，安排贫困户就业150人以上，人均月收入2000元以上。

按照省委、市委关于大兴调查研究之风深入开展“抓重点、补短板、强弱项”大调研活动的有关部署，结合“产业项目建设年”活动的有关要求，从解决当前郴州产业发展中存在的问题、推进产业转型升级、实现高质量发展出发，确立开展产业集群发展的调研课题。围绕这一课题，自2019年1月份以来，先后到郴州高新区、经开区和永兴县、宜章县、临武县、汝城县、桂东县等县市区和高斯贝尔有限公司、星源智能制造、格兰博科技、郴州商贸物流园、黄泥坳矿业公司、荣盛有色公司、柿竹园有限公司、台达电子等企业进行调研，并与中科院、北京中科科技创新发展研究院、中南大学、湖南大学等科研院校学者、专家以及深圳正威集团、四川长虹集团、上海临港集团、上汽集团、中国航发商发、海昌海洋公园、伟光汇通、香港宁邦等一批正在或即将到郴投资的知名企业高层座谈，结合平时工作中掌握的情况和思考，现将有关情况报告如下。

一、产业集群发展现状

“十一五”以来，郴州通过推进资源型产业转型和承接产业转移，特别是近年来坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，认真贯彻落实“五大发展理念”，通过大力实施“创新引领、开放崛起”“产业主导、全面发展”战略，全力以赴兴产业、强实体、提品质、增实效，逐步培育形成了有色金属、石墨新材料、矿物宝石、精细化工、装备制造、电子信息等一批集聚度高、产业规模大、发展前景好的产业集群，推动产业向集群化、集约化、专业化和生态化发展。

有色金属产业集群:目前全市共有规模以上有色金属企业175家，其中，产值过10亿元的有22家，产值过30亿元的有4家，产值过100亿元的1家，有24家企业进入全省50强有色金属企业行列；2017年，全市有色金属产业完成总产值875亿元，行业总产值占全市规模工业经济的29.3%，成为我市工业经济增长的主要支撑（2016年以来一直视为全市首个“千亿产业”）。其中，金贵银业集团是国内首家以白银为主业的上市公司，2017年主营业务收入首次跃上100亿台阶。

电子信息产业集群：2017年，全市电子信息制造业实现主营业务收入254.1亿元，初步形成以海利微电子、恒维电子、晶讯光电为核心的新型显示产业集群，以华磊光电、华特光电为核心的LED产业集群，以高斯贝尔、格兰博科技为核心的消费类整机产业集群，以台达电子、炬神电子为核心的电子元器件产业集群。高斯贝尔有限公司2017年成功上市，炬神电子有限公司主营业务年收入突破10亿。

装备制造产业集群:全市现有规模以上装备制造企业154家，占全市规模以上工业企业的15%左右，2017年完成增加值165.39亿元，同比增长19.1%，对全市规模以上工业的贡献率达61.9%，拉动增长4.4个百分点。全市装备制造产业主要集中在郴资桂示范带，企业数占全市装备制造业的三分之二，工业增加值占全市装备制造业的87.4%。目前，全市装备制造企业91.9%集聚在园区。苏仙区新能源汽车产业园已入驻相关企业11家，以沃特玛电池为中心的动力电池产业链初步形成。嘉禾县拥有铸造企业270多家，从业人员1.54万人，年产铸件50多万吨。

矿物宝石产业集群:郴州可开采的矿物晶体储量达132万立方米，目前已形成以矿物宝石、金银首饰及工艺品为主导，以工艺美术、展会博览为配套，较完整的矿物宝石产业发展链条。2017年，全市矿物宝石产业产值（含金银珠宝）约200亿元。全市从事矿晶及玉石加工的矿物宝石加工企业200余家（其中，玉石企业60多家，规模以上工艺美术行业企业60多家，金银冶炼和首饰加工企业约100家），相关从业人员约10万人，近万名微商从事以金银玉器微店营销。自2015年以来，中国(湖南)国际矿物宝石博览会永久落户郴州，目前已成功举办四届，成为全球前三、亚洲最大的矿物宝石展。

新兴产业集群：主要包括石墨及石墨烯新材料、大数据产业、氟化工、碳酸钙等新兴产业集群。其中，微晶石墨保有资源储量885.8万吨，占全国微晶石墨保有资源储量的25%。2017年，全市完成石墨及碳素制品产值75.3亿元，累计产量达196.9万吨，其中出口量为4.78万吨，出口创汇1255万美元，是全国最大的微晶石墨矿产地；东江湖大数据中心成为湖南省最大数据中心，是湖南省内唯一的A级数据中心，目前已有深圳网宿科技、金鹰卡通、淘宝、华为、中国电信等企业入驻。

二、存在主要问题和不足

从现状看，虽然郴州近年来产业集群发展态势良好，但与产业集群先进地区相比，无论是在主导产业层次、产业集聚度、产城互动发展，还是在配套服务设施方面，存在一些突出问题。主要表现在：

一是产业层次较低。有色金属和石墨新材料产业集群，主要以矿石开采和冶炼为主，处于产业价值链的低端，有色金属加工率仅为20%，铅、锌、铋、锡、钼等加工率虽然超过40%，但仍属粗冶炼。同时，采矿、冶炼行业受安全生产和环保政策影响较大，2017年，因环境污染治理关停企业约200家。装备制造业以劳动密集型加工组装为主，成套或整机设备制造业相对不足。产品以中低档次为主，产品的总体质量、性能、加工精度和可靠性相对不高，在自动化和成套化方面也存在一定差距。

二是骨干企业不多。目前，全市规模以上工业企业1075家，但产值过50亿元的仅有1家、税收过5亿元的仅有4家，具有竞争力的大型企业集团或行业领军型企业较少，对产业链的带动力不强。

三是配套互补性差。几大产业集群企业缺乏横向整合，生产不配套，没有形成以骨干龙头企业为核心，众多配套企业为支撑的产业链和产业群。如我市虽然拥有国内排名前十的LED芯片龙头制造企业华磊光电，但是其上下游的企业依然大部分分布在长三角和珠三角地区，目前仅有几家LED封装企业与其有少量业务来往。一些优势产业的主要配件和关键技术受制于人，本地产品质量低，档次不高，缺乏高技术、高附加值的配套产业环节。各县市产业特色不明显，产业趋同现象较为严重，错位发展格局尚未形成。

四是创新能力不强。我市目前有高新技术企业114家，占全省的3.62%，且资源型高新技术企业比例偏大。全社会研发投入占GDP比重仅在1.5%左右，低于全国、全省平均水平；规模工业企业科研人数仅占规模工业从业人数的2.3%，每万人发明专利拥有量（1.672）均低于全省平均水平（5.329）。

五是发展环境欠优。企业融资难、用地难、用工难、手续办理难等“四难”瓶颈问题仍然不同程度存在。少数干部懒政、怠政不作为，行政效率低。用工、用能、物流等生产成本较高，盈利空间有限；产业园区配套设施欠完善，购物、休闲、娱乐等生活服务和教育、卫生、金融等公共服务严重滞后，特别是产城融合发展差距较大。

三、推进产业集群发展的对策建议

推进产业集群发展，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、构建现代产业体系的重要举措，是坚决落实省委、省政府“创新引领、开放崛起”战略的重要抓手，是郴州产业转型升级、提升区域竞争力的重要途径。在推进高质量发展的实践中，要着眼郴州的产业基础和特色，大力培育具有较强影响力、竞争力的集群产业和郴州品牌，为加快建设“五个郴州”、打造湖南“新增长极”、率先全面建成小康社会打下坚实的产业基础。

（一）强化规划先行，加强集群分类引导。产业发展关系到一个地方的未来，重点发展哪些产业集群？要有一个清晰明确的前瞻性、战略性思考。一要明确产业定位。结合省委、省政府对郴州“一核三极四带多点”的发展定位，以有色金属为龙头，推进新材料、新能源、信息技术、文化旅游、生态康养、矿物宝石、会展服务等产业齐头并进，打造全国重要的有色金属产业基地、石墨及新材料产业基地、全国物流枢纽城市、全域旅游基地、华南乃至全国具有重要影响力的“绿色数据中心”、湖南会展经济第二城，建设成为对接粤港澳大湾区的创新之园、产业之园、菜果之园、康乐游园、生态花园、美丽家园。二要完善产业规划。根据新的发展形势，重点做好产业集群技改规划、核心企业发展规划和中小企业发展规划、循环经济规划、科技创新规划、品牌创建规划、人才培训规划等分项规划，加强对产业集群发展的分类指导，实施“一产业一规划，一产业一政策”，分步分类制定产业集群发展指导意见，提出针对性强的推进措施和政策，整合一批、调整一批、创新一批、提质一批、引进一批，促进产业集群发展实现突破。三要加强产业培育。把优势产业和核心企业作为发展产业集群的突破口，培育形成一批具有核心竞争力的大企业、大集团，发挥龙头带动作用。要延伸产业链条，发展精深加工产业和配套产业，走产业延伸、产业关联、产业集群的路子。要大力推进精准招商，开展好“对接500强、提升产业链”“对接郴商会、建设新家乡”“对接北上广、优化大环境”专项行动，发挥产业招商小分队和驻外招商机构优势，围绕“五大重点产业”引进一批总部型、引领型、补链型、核心型的产业提升项目和附加值高的项目。

（二）强化园区建设，建好集群培育平台。园区是项目落地、产业集聚的重要平台。要全面落实2017年市委、市政府出台的工业实体经济发展“22条”、矿物宝石产业发展“10条”、通航产业发展“8条”、新能源汽车产业发展“38条”等政策，加快推进特色园区发展，重点推动郴州高新区新能源汽车产业园和矿物宝玉石文化产业园、郴州经开区电子信息新材料产业园、永兴循环经济园、湖南广东家居智造产业园、宜章氟化学工业集中区、资兴大数据产业园等做大做强。要突出扶持发展专业特色园区和产业集聚带，引导同行业企业发挥优势、突出主业，向各专业园聚集，打造差异化、特色化错位发展的产业集群。加大园区项目建设，通过大项目带动大发展，加快培育产业集群新增长点。扎实开展“产业项目建设年”活动，大力推进“五个100”“六个一工程”，有效提升企业核心竞争能力和辐射拉动作用。坚持每季度举行一次全市重大产业项目集中调度和全市重点产业项目集中开（竣）工活动，加强重点项目建设协调服务，确保每年都有一批重点项目竣工投产，使产业集群发展在不同时期、不同领域分别实现突破，不断增强产业发展后劲。要全面落实我市产业园区发展“20条”政策，不断完善园区配套设施，大力推进产城融合发展。

（三）强化自主创新，提升集群产业层次。把创新驱动作为经济社会发展的核心战略和经济结构调整的总抓手，不断激发市场活力和社会创造力。大力推进产学研相结合的产业集群技术创新体系建设。继续抓好核心企业国家级、省级企业技术中心建设，加快推进产业集群中小企业自主创新。围绕培育发展产业集群，优先支持产业集群内突破行业技术瓶颈、形成产业链的共性技术、关键性技术研究和开发，促进产业集群发展急需解决的重点共性技术的开发。深化与央企、高校的合作，重点推进与中科院、香港理工大学、湖南大学、中南大学、北京中科科技创新发展研究院等科研院校产学研合作项目的落地，加快南方新型碳材料研究院建设，跟踪中国五矿在郴建设世界一流的钨研发中心，依托金旺铋业等骨干企业组建世界铋业协会、铋产业研究院。认真落实我市引进企业高层次人才“22条”政策，进一步强化人才培养、引进、管理、使用等各方面的措施，特别是注重专家型、复合型人才的引进，真正做到“引进一名人才、扶持一家企业、带动一个产业”。落实我市鼓励科研成果转化“16条”政策，加强对中小企业创新的引导、鼓励和支持，推进企业、政府、科研院校联合的成果中试转化体系建设，打造一批“郴州智造”“郴州创造”品牌，争创国家可持续发展议程创新示范区、国家知识产权示范城市。

（四）强化政策扶持，补齐集群要素短板。制定和落实产业集群发展的优惠政策。一要加大政策扶持。加强产业政策研究，深入企业开展宣传解读，指导企业用好用足用活中央、省、市各项政策措施，争取上级更多扶持。要结合郴州实际，重点围绕企业创新发展、企业技改、龙头培育、产业链建设等方面，进一步制定有针对性的扶持措施，为产业发展提供更有力的政策支撑。当前，要重点强化融资服务，坚持政府刺激金融、金融服务经济，完善政策激励机制，鼓励银行业机构加大对实体经济特别是中小企业的信贷支持。同时，要拓宽融资渠道，通过降低门槛、简化审批、增加规模、帮助企业发行债券、推动上市，以及引进股份制银行、扩张金融体系等途径，扩大全市信贷融资规模，缓解企业融资难问题。二是强化用地保障。根据实际用地需求，支持产业园区扩园调规，同时要坚持集约节约用地，充分发挥单位土地的财政贡献率、就业率、投资带动等作用。根据产业集群发展的需求，优先保障重点产业项目用地；要按照企业集中、产业集群、用地集约“三集”原则，集约高效用地。对招商项目用地，要根据项目投资、产能，借鉴行业同类企业用地标准等进行科学测算；对发展前景看好、后期用地需求较大的，可规划预留，分期供应，切实避免“圈地”闲置现象。国土资源、经信、规划等部门要探索分类建立项目用地规模指导标准。三是加强用工服务。积极推动校企良性互动，强化职业院校壮大发展，依托职业院校等平台开展“订单培训”，为产业发展提供用工和技能人才。要在全市实现企业用工信息和劳动力资源信息联网，加强劳务对接，吸引本地劳动力回流；拓展对外劳务合作，组织缺工企业到外地招工，缓解企业用工紧张状况。与此同时，要引导企业转变观念，顺应形势，从工资待遇、工作条件、劳动保障、人文关怀等方面入手，改善企业用工环境。

（五）强化机制创新，优化集群发展环境。一是完善推进机制。要坚持高位推动，建立产业集群发展的领导机构，研究和协调解决产业集群发展中的重大问题，制定促进产业集群发展的政策措施，形成推进产业集群发展的合力。要建立健全“主体明确、上下联动、协调配合”产业集群推进工作机制，切实加强对产业集群的宏观管理和协调服务，及时了解和把握发展的动态，协调解决发展中的问题，指导和调度产业集群工作推进。二是优化服务环境。要进一步深化“放管服”改革，推进“互联网+政务服务”和“一次办结”“多证合一”等市场主体服务便利化系统性改革，构建政务服务新模式；通过绿色通道、召开集中审批会等方式，加快重大产业项目各类手续办理；大力开展降低实体经济企业成本专项行动，进一步降低企业在税费、融资、用工、用能、物流、制度性交易等方面成本，推进各项措施落实落地；开展优化经济发展环境监督测评和窗口服务明查暗访，严肃查处“不作为、慢作为、乱作为”和“索、拿、卡、要”等行为，打造亲商扶商富商的“金字招牌”，吸引更多的客商来我市投资兴业。三是加强产业引导。通过各种政策工具的组合使用，加强对产业集群发展的引导，让企业成为集群的主导者，各级政府和职能部门在产业集群发展中更好地发挥服务者和引导者的作用。要支持鼓励集群企业加强合作，促进集群内企业形成供应链关系和整体宣传营销。同时，要引导集群积极融入全球价值链中高端体系，搭建国际创新平台，鼓励企业采用大数据、云计算等技术手段，通过分工协作与其他国家和地区的集群构成有机整体，实现我市优势产业集群在全球价值链地位的整体提升。

乡镇污水处理设施建设，是推进乡村振兴战略的重要任务，对于防治农村面源污染、改善河流水质和人居环境、促进生态振兴等，具有非常重要的作用。为全面了解郴州市乡镇污水处理设施建设运行情况，推动落实省、市相关决策部署，市政府研究室组织调研组，到市住建局与市、区两级住建部门相关业务负责同志进行了调研座谈，并深入汝城县、桂东县、资兴市开展实地调研。调研发现，相当一部分乡镇污水处理厂建成后难以有效运行、在（拟）建项目难以顺利推进等问题，需引起高度重视，并在规划建设、运行机制、经费保障等方面采取综合措施，切实加以解决。

一、乡镇污水处理设施建设运行基本情况

近年来，郴州市以实施湘江保护和治理三个“三年行动计划”和生态郴州建设“四年行动计划”为契机，结合农村环境综合整治和美丽乡村建设，将乡镇污水处理纳入水生态文明建设、农村人居环境整治、“河长制”重要内容，出台了《郴州市重点镇污水处理设施建设三年行动实施方案》《郴州市农村双改三年行动计划（2018-2020年）》等文件，对乡镇污水处理设施建设进行安排部署，取得了阶段性成效，乡镇污水处理设施建设逐步实现由城市和县城覆盖向乡镇地区延伸。到2020年，郴州市要实现东江湖等重点区域和重点镇污水处理设施“全覆盖”，建制镇生活污水处理率达到70%以上，农村厕所污水治理和资源化利用率达到70%以上。目前，全市已建成乡镇污水处理设施54处（分布在34个乡镇，其中历年建成采用人工湿地等简易污水处理工艺的小型乡镇污水处理设施21处）、在建13处，已建配套管网262公里，规划服务人口44万，投入建设资金6.4亿元，设计污水处理总规模7.06万吨/天。2018年，全市建制镇污水排放量2323万吨，污水处理量1462吨，污水处理率63%，比上年提高6个百分点。

根据调研了解到的情况分析，郴州市乡镇污水处理厂建设和运行具体有以下四个方面的特点。一是从管网建设看：全市已建成乡镇污水处理设施配套管网262公里，其中乡镇污水处理厂配套管网长度20～30公里的3处、10～20公里的5处、5～10公里的7处、5公里以下的39处，大部分乡镇污水处理厂二三级配套管网不完善，也没有实现雨污分流。二是从处理工艺看：由于目前乡镇污水处理项目主要是住建和环保部门逐年实施的，技术支撑单位多元，因此其处理工艺和净化方式也是五花八门，有微动力生物膜、预处理+人工快渗、污水厌氧+人工湿地、IBR连续流一体化、A2O、HBAF+AAO、氧化沟工艺、地埋式延时曝气等数十种，出水排放达到一级A标准的20处、一级B标准的34处，有污泥脱水处理设施的11处。三是从管理模式看：污水处理厂建成后的日常管理，有的是项目所在地乡镇政府负责，有的是县市区相关部门统一管理，有的是委托企业负责。汝城是由项目所在地乡镇政府负责管理运行，资兴市由市住建局下属事业单位污水处理中心统一管理，桂东是由县里统一委托企业管理。四是从有效运行看：乡镇污水处理厂处理工艺和运营模式的选择对其否能正常运行至关重要。汝城县泉水镇污水处理厂采用“预处理+PASG系统+污泥沉淀+消毒”工艺，全自动无人值守，目前试运行成本仅0.6元/吨；资兴市每年预算安排300万元给市污水处理中心，统一负责全市城市和乡镇污水处理设施的管理运营，其中兴宁镇按0.8元/吨标准收取城镇居民污水处理费，基本实现收支平衡；北湖、苏仙均由第三方企业管理，虽然运行基本正常，但成本较高，按国家一级A标准排放，与企业的协议价为1.68元/吨。

二、乡镇污水处理厂建设运行存在问题及原因分析

2017年以来，随着乡镇污水处理设施建设任务的不断增多，以及防范化解政府性债务的压力增大等原因，各县市区乡镇污水处理设施不同程度存在项目建设难推进、管理运行难保障、治理机制难协同等困难和问题。

（一）项目建设难推进。一是建设资金缺口大。目前郴州市已建或在建的乡镇污水处理厂建设资金，主要有三种筹资方式：中、省生态保护或农村环境整治项目资金（东江湖流域的污水处理厂主要是这种方式）；县市区政府性资金投入；PPP模式建设。全市近30个在建和拟建项目需投入资金10亿元以上。在地方政府负债率普遍处于高位的情况下，新建项目难以获批和落地，一些已建成的项目也存在债务包袱。如，桂东沙田污水处理厂，总投资4800万元，除中省资金外，县里资金配套2800万元。同时，根据国务院《水污染防治行动计划》及《湖南省城镇污水处理厂主要水污染物排放标准》关于“涉及生态环境敏感区(重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域)内新建的城镇污水处理厂及现有城镇污水处理厂经一定过渡期后，其主要水污染物排放按一级A标准执行”的相关规定，我市原来大部分按一级B排放标准建设的乡镇污水处理厂还面临提标改造的问题。二是项目手续审批难。适合建设乡镇污水处理厂的地点一般处于地势较低的河边，这些地方用地性质多为农田甚至是基本农田，现在农用地转为建设用地审批非常严格，手续复杂，时间跨度大。北湖区华塘镇、鲁塘镇因镇区规划调整，城镇规划与土地规划不一致，污水处理厂选址一变再变，严重影响项目进度。桂东沙田镇污水处理项目因占用少量耕地，用地审批花了3年左右时间。三是管网建设成本高。中省安排的乡镇污水处理设施项目资金主要补贴污水处理厂及主管网，二三级管网建设以及其他管网建设项目，一般晚于乡镇污水处理设施建设，配套管网项目资金没有来源、投入不足。同时，由于集镇地形地貌及镇区建筑复杂，老百姓单体建筑较多，污水排放量较小而且排放分散，雨污分流实施艰难，收集管网建设成本高。

（二）管理运行难保障。已建成的54处污水处理设施，由于设计处理规模存在偏差、处理工艺选择不科学、配套管网建设不配套、运营资金保障不足等一系列问题，目前停运闲置9处、未验收运行7处。一是运行效率低“吃不饱”。全市已建成并运行的污水处理设施中，实际处理量达到设计处理量的60%以上的仅5处。同时，由于很多乡镇污水处理厂未全面实行雨污分流，导致进水流量大、浓度低，减排效果差，大幅增加了运行成本。总投资6300万元的北湖区石盖塘污水处理厂，设计污水处理量1万吨/天，由于部分区域未实行雨污分流，近期实际污水处理量达1.5万吨/天，超标量50%，进水COD（化学需氧量）浓度长期低于出水标准，北湖区财政每年补贴达600万元左右，如果再投入1400万元左右将雨污分流到位，每年可节约近200万元的补贴。部分污水处理厂长期低负荷、低浓度运行，全市COD和氨氮减排任务很难完成，将面临“一票否决”、挂牌督办、“区域限批”等处罚。二是经费没保障“转不动”。乡镇污水处理厂建好后，省里仅安排很少的运行补助资金，而乡镇因为农村居民的自来水费本来就很低，有的甚至不收自来水费，所以不可能按照城市通过自来水费一并收取的办法来收取农村居民的污水处理费。如汝城县泉水镇现在镇区居民的水价为1.92元/吨，如果再加收污水处理成本费0.8元/吨，提价近42%，难以实行。所以，到最后不管是实行哪种管理模式，乡镇污水处理厂要维持运转，只能是财政资金兜底，在目前情形下靠财政资金显然无力兜底或难以为继。汝城县暖水镇污水处理厂，由县环保部门利用东江湖生态保护项目资金投资1500万元建设，设计规模为1000吨/日，已进入主管网建设扫尾阶段，但目前镇区能收集的污水仅200-300吨/日，而且采取的是传统处理工艺，运行成本高、特许经营效益低，多方联系仍未找到企业愿意接手，而乡镇财力根本无法保障运行，县主管部门、镇里的同志普遍担忧，这个项目建成之后将成为“摆设”。三是机制不健全“难协同”。一段时期来，住建、环保、水利、农业农村等部门都从各自渠道安排项目奖补资金建设各种类型的乡镇污水处理设施，但往往只管“建”、不管“用”，县市区在项目上马时，受考核时间、建设资金及专业知识所限，在污水处理工艺设施选择上也是“摸着石头过河”，各级层面都还没有建立乡镇污水处理设施运营维护管理的长效机制或出台维护运行的管理办法。目前除县市区相关部门统一管理或由第三方专业化运行单位负责的污水处理设施外，其余污水处理设施技术人员缺乏，专业化运行程度低，难以保障污水处理设施正常稳定运行。一些污水处理设施正常运行可使用二十年左右，但损毁后不及时维护或不能正常运行的话，可能两三年就会报废。

三、抓好乡镇污水处理厂建设和运行的对策建议

农村污水随意排放严重影响生态环境，乡镇污水处理厂是控制污水排放、促进水生态系统良性循环的最后一道关口。要围绕“四个有、一个统一”（有地建、有资金、有人管、有章制，现实需求与建管实效相统一）的问题，加快解决乡镇污水处理厂建设运行实际问题，确保乡镇污水处理厂建成后尽早发挥其应有的减排效益和生态效益。

（一）务实规划建设。乡镇污水处理厂及配套管网建设涉及范围广、资金投入大、建设任务重，各地应综合考虑乡镇规模和发展规划、人口集聚程度、管线敷设及自然条件等多种因素，实事求是、因地制宜来制定建设规划，既算民生账、环境账，又算经济账、效益帐。污水处理设施建设不宜在财力有限的情况下盲目追求覆盖率，要按照“一次规划，分步实施”的原则，分年度、分阶段进行建设，做到建设一个、运行一个、管好一个、见效一个。要科学选择处理模式，县城周边乡镇可以纳入市政污水管网集中统一处理；人口密集污水量大的乡镇，应实行集中污水处理模式；管网建设受地形条件限制的乡镇，可采用相对集中污水处理模式。新建乡镇污水处理厂要按照“经济适用、易于维护”的原则，优先采用自动化程度高、运行成本低（可以降低一半以上的污水处理成本），并能按一级A排放标准和可以进行污泥干化处理的设备，并同步推进污泥稳定化、无害化和资源化处理处置。在村镇规划编制工作中，要同步推进重点镇污水处理等专项规划，在规范农村村民建房工作中，同步考虑今后污水管网建设。

（二）加强维护管理。要借鉴外地经验做好顶层设计，出台加强乡镇污水处理厂运营维护管理的文件，建立长效机制。在运行模式上，由县级政府组建城乡污水处理设施运营机构（公司），或者采用打捆的方式招标具有资质的运营主体，统一负责城镇和农村污水处理设施的运行和维护。建立市级以上信息管理平台，对所有乡镇污水处理厂实施在线监测，依据各乡镇常驻人口数量、供水量及用水量，定期开展污水水量水质核算工作，建立运行管理档案和监督检查台帐，确保乡镇污水处理厂稳定运行。

（三）严格依法监管。主管部门要加强对污水处理厂的监管，对进出水的水质、水量和污泥进行监测，对污染源在线监控装置的运营情况进行数据核查，确保出水水质达标排放，对营运主体弄虚作假、调低数据或私设排污暗管偷排的，按照新《环境保护法》进行严厉处罚，并将污水处理厂的监测信息向社会公开。制定乡镇污水处理项目运营考核标准，合理制定根据绩效评价综合考核结果的付费标准，并根据在线监测指标达标及相关运营管理情况落实绩效付费。

（四）强化经费保障。建立乡镇污水处理运营由财政支持、使用者付费、争取中省奖补资金和其它支持构成的多元化经费保障机制，由财政负担的乡镇污水处理设施建设运营经费应纳入预算。按照“谁污染、谁付费”原则，稳步推进乡镇污水处理收费工作，对条件尚不具备的乡镇，可以参照乡镇收取农村垃圾处理费的做法，每户每年包干收取一定的污水处理费，以此来增强农村居民的环保和节水意识。大力争取中央、省里转移支付资金或其它政策项目奖补资金，整合用于乡镇污水处理设施建设和运行。

（五）探索市场化运行机制。建立托管机制，根据国家制定的法规和标准，将已建好的污水处理设施以县为整体，通过承包的形式委托给专业的环保企业或者专业运营队伍，由他们负责统一管理运行处理。建立融资机制，按照谁投资、谁受益的原则，通过授予特许经营权等方式吸引社会资本，建立健全政府主导、市场运作、社会投资的机制，多渠道、多元化破解资金瓶颈。同时，通过回购资产、抵押融资等方式盘活污水处理设施资产，缓解财政压力。

衡阳作为全国承接产业转移示范区、湖南省域副中心城市，近年来，市委、市政府深入学习贯彻落实习近平总书记对湖南工作的重要指示精神，注重放大“一带一部”优势，积极创新“五承五接”思路，在高质量发展中当好承接产业转移的“领头雁”。2018年6月11日，李克强总理在衡视察时，对我市承接产业转移工作给予了高度肯定。2013~2017年，我市累计承接产业转移企业534家，就业岗位增加近10万个，工业税收增加4.9亿，外贸进出口总额实现翻番，全市省级以上园区规模工业增加值占全市的比重由41.1%逐年攀升至70%。2018年，全市完成对外承包工程和对外劳务合作营业额5.1亿美元，同比增长44.7%；实现进出口总额42.08亿美元，位居全省第三。承接产业转移过程中，我们着重抓好了以下几个方面。

（一）承理念，接视野

坚持把解放思想、更新观念放在承接产业转移的首位，积极破除思维局限，树立勇于创新、善借外力、巧借外力的发展理念，争当贯彻新发展理念的“领头雁”。积极贯彻落实中央精神和省委、省政府部署，主动融入“一带一部”战略定位，对接加快老工业基地振兴、推动加工贸易向中西部梯度转移、推动中部地区崛起等重大战略部署；全面实施省委、省政府创新引领开放崛起战略，着力推动五大对接行动在衡阳落地生根，切实提高承接产业转移的质量和水平。引进沿海发达地区先进服务管理经验，树立开明开放的发展理念，把推动经济发展、改善社会民生、提高就业水平作为承接产业转移的主要目的，出台《关于优化营商环境争当承接东部产业转移“领头雁”推动衡阳高质量发展的意见》《衡阳市招商引资工作的若干措施》《关于推进承接产业转移示范区建设的实施意见》等政策，不折不扣落实“招商引资30条”“工业30条”等优惠政策，为承接产业转移提供了有力的政策支撑。

（二）承企业，接产业

坚持把承接产业转移和发展优势产业、传统特色产业相结合，充分激发衡阳老工业基地的历史底蕴，引进国内外战略合作投资者参与产业合作，争当产业发展“领头雁”。重点瞄准500强企业及知名品牌，高起点、高标准引进项目，着力引进一批投资额度大、市场前景好、带动能力强的领军企业和上下游高端产业项目，共引进世界500强、中国500强、民营500强企业23家。对来衡阳投资兴业，作出突出贡献、产生巨大影响的企业家授予“荣誉市民”称号。扎实推进“中国制造2025”试点示范城市建设和振兴实体经济“3311”工程计划，紧盯市委、市政府确立的八大千亿级产业布局，围绕中国五矿、衡钢、建滔化工等龙头企业开展产业链招商，引进了一大批好的实体产业项目。目前，以白沙绿岛为主体的军民融合产业、以水口山铜铅锌基地为主体的有色金属产业、以湘南纺织产业基地为主体的纺织产业、以豪曼新能源汽车为依托的整车制造产业、以“耒阳-常宁-祁东”“衡东-衡山”“衡阳-衡南”三大产业片为核心的油茶产业、以南岳旅游为龙头、乡村旅游为辅助的全域旅游产业等一批千亿级产业集群，发展势头强劲，已经初具雏形，为衡阳培育壮大新动能，推进高质量发展提供了有力支撑。实施挂大靠强、依法破产、引资重组等措施，进行嫁接招商，先后引进一批战略性投资企业、重组一批改制企业。其中，引入特变电工控股重组衡变公司，让衡阳特变电工迎来了体量的大裂变和质量的大提升，连续12年成为市直企业第一纳税大户。

（三）承技术，接人才

始终秉持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是引领发展的第一动力的高质量发展要求，有针对性地对高层次人才、青年人才、创新创业团队开展招才、引才工作，努力做科技创新上的“领头雁”。以获批建设“国家创新型城市”，实施“人才雁阵”计划等为契机，出台《衡阳市委市政府关于深化人才发展体制机制改革的实施意见（试行）》，领先人才团队来衡创新创业，最高可享受1亿元综合资助，高层次人才个人最高可享受150万元生活补贴+100万元购房补贴。充分发挥衡阳高校、科研院所的资源禀赋，努力培养本土人才，大力打造我市高质量人才队伍，积极抢占未来科学技术制高点。目前已建立13个专家院士工作站、1个国家重点实验室、2个博士后工作站等，南岳电控荣获“国家企业技术中心”称号，为承接产业转移提供了坚强的科技和人才保障。

（四）承环境，接机制

坚持“领导重视就是领导服务，领导关心就是帮企业省心”理念，按照“合理需求即政策”原则贴心服务企业，减少干扰企业正常发展的人为因素，竭力打造优化营商环境的“领头雁”。着力降低物流成本，已建设形成由南岳机场、湘江黄金水道、国道、高速组成的立体交通网络，其中南岳机场通航城市达22个。不断强化平台建设，加快完善各产业园区基础设施建设，增强综合承载能力。持续推进园区体制机制改革，进一步简政放权，创新管理模式，赋予园区更多自主权，在已建成的“一区三园一城”内打造完善的产业配套和服务体系。持续推进精细化服务，努力打造最强执行力地级市，深化“放管服”改革，大力破除体制障碍，彻底解决项目审批等环节的梗阻现象，扎实开展“只进一扇门”“最多跑一次”改革，积极推行“两集中、两整合、两公开”改革，全力推进“不见面审批（服务）”。成立“项目建设代办服务中心”，统一受理、并联审批、限时办结，主动为企业提供全程化代办、保姆式服务、超市化收费清单。全面落实减税降费政策，累计为企业减负35亿元以上。政府、非政府投资项目审批时间提速率分别达67.6%、74.6%，2017年为390多个项目进行了审批代办，按时办结率100%。2017全国各地政府政务服务能力调查评估显示，衡阳市在全国434个市排名第19位。积极构建亲清新型政商关系，市委、市政府领导带头走访重点企业，点对点、面对面为企业排忧解难，做实“工业原地倍增”计划，瑞达电源、华菱重卡等企业就地不断扩大产能，特变电工投资120亿元准备在衡南县再造一个新衡变。深入开展优化发展环境专项整治行动，严厉打击“强卖强买”“强供地材”、恶意阻工、敲诈勒索等违法行为，对“官痞”“地痞”等行为接案就查、露头便打，形成了全社会尊商重商的浓厚氛围。

（五）承老乡，接资本

积极开展“引老乡、回故乡、建设衡阳新家乡”活动，激发大批衡阳籍企业家热爱家乡、建设家乡的深情，以“归雁效应”为衡阳承接东部产业转移增添新引擎。坚持以亲情、乡情、友情为纽带，充分发挥衡阳异地商会及异地衡阳商会作用，组建产业招商小分队赴京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域大力开展招商活动。五年来，引进衡阳籍客商投资项目个数占全市引进项目总数的30%以上，引资总额接近总引资额的40%。同时，充分发挥平台和载体作用，积极参加“港洽周”“央企入湘对接会”等活动进行招商；扎实开展“长洽周”“衡州经济发展论坛”等重大招商活动，“2017衡州经济发展论坛”，现场签约项目就达71个，总引资额达779.18亿元。2018年“中部崛起大会”“沪洽周”“2018衡州经济发展论坛”三大招商活动，我市共签约引进项目120个，总投资额1264.2亿元，总引资额1146.7亿元。已洽谈引进了中核集团、中国五矿、富士康、华侨城、比亚迪、正威国际等等大批500强企业落户。

我省从2005年启动农村饮水安全工程建设以来，历经“十一五”“十二五”大规模饮水安全建设和“十三五”进一步巩固提升两个阶段，农村饮水安全保障能力极大提升。随着社会发展，农村居民用水需求日益增长，供需矛盾和管理运营问题不断显现，中心调研组在深入水利厅、卫生健康委等部门以及常德等市县调研的基础上，认为以更高标准推进工程建设、改造和管理，保障长效运行，是农村饮水安全工程化解供需矛盾、实现良性发展的主要途径。

一、我省农村饮水安全工程建设概况

（一）大规模饮水安全建设阶段

2005年，国家开始实施农村饮水安全工程，截至2015年底，全省共投入171亿元，其中中央108亿元，省级24亿元，其他39亿元，建成各类工程2.67万处，累计解决了3480万农村人口饮水不安全问题。

（二）巩固提升阶段

自2016年我省农村安全饮水工程进入巩固提升阶段，到2018年底，共完成投资124.1亿元，兴建工程10584处；巩固提升农村饮水安全人口1099.6万人，其中建档立卡贫困人口439.6万人；农村自来水普及率达到86.51%，比2016年提高9.9个百分点；农村饮水工程水质合格率67.11%，比2016年提高12个百分点。

二、农村饮水安全工程进一步巩固提升需解决的主要问题

（一）后续巩固提升任务重，资金筹集难

一是待巩固提升人口还较多。按照《湖南省农村饮水安全巩固提升工程“十三五”规划》中要求的2020年水质合格率达到78%，全省待巩固提升人口为586万人，若按照2020年全面建成小康社会的要求，水质全面合格达标，全省待巩固提升人口1768万人。

二是新建改造任务重、难度大。一方面是后期需新建工程难度增加。随着农村饮水安全工程的推进，人口相对集中的平原、湖区已基本覆盖，未覆盖的大部分都是山丘区。由于山丘区地形复杂、高差变化大、人口分散等特点，主体工程选址难、水源选择难、供水网络长、加压等设备需求多、网管铺设难度大，因此工程建设难度和成本相对增加。另一方面是早期建成供水工程需改造量大。早期建成的供水工程大部分规模较小，目前全省小型分散、低标准的“单村单组”工程数量占比85%以上，这批工程提标改造难度和资金需求较大。

三是地方政府筹资难，资金缺口较大。部分地方政府依靠国家和省级奖补资金的思想仍占主导，主动筹资积极性不足。“十三五”以前，国省奖补资金占工程使用资金80%左右，进入巩固提升阶段以后，农村安全饮水工程按贫困人口500元/人、非贫困人口120元/人标准进行补助，不足部分由县级地方政府筹集，部分地方政府筹集资金的积极性不高，工作推动措施效果不明显。有需求农民人数增加，但国家和省级规划人口有限。部分地区因农民生活需求，工程整体推进较快，人口计划不足，如常德市鼎城区有10万人未进入国家规划，但已实现了全区饮水安全全覆盖，形成了约3800万元的资金缺口。巩固提升工程资金需求量大，但筹资难度加大。市县需筹措的建设资金缺口较大，其中贫困县“十三五”规划解决人口需投资56.86亿元，而实际需求是规划人口的两倍，国省补助资金落实15.51亿元，这一缺口需要地方政府解决。但化解政府债务风险背景下，银行中长期贷款、PPP融资等难度加大，地方政府筹措资金难。

（二）供水保障能力还存在不足

一是水质安全风险大。根据近年来卫生部门检测结果，在放宽检测指标的情况下，全省农村供水的水质合格率仍然偏低，2018年农村饮水安全工程水质合格率为67.11%，与2020年目标还有较大差距，主要原因包括以下几个方面。水源保护地划定滞后。县级以上千吨万人水源地划定虽已完成，但是千人以上和乡镇一级千吨万人水源保护地划定滞后。水源水质不稳定。地下水水源方面，洞庭湖区域地下水普遍铁锰超标严重、部分氨氮超标，加药处理不及时易造成水质不达标；地表水水源大部分采用水库水，部分水库在枯水季节水质恶化，但水厂在处理能力不足的情况下依然被迫供水。散小工程处理能力欠缺。部分水厂管理、工作人员普遍专业技能素质低，消毒净化处理操作不规范；部分水厂缺乏有效的消毒设备、净水设施，20吨以下饮水工程基本没有配备净化设施。水质检测还存在不足。目前仍有部分千吨万人规模以上水厂未按规定建立水质化验室，规模以下水厂自检设备和人员更加缺乏；机构检测一般采取县级水质检测机构月巡检、卫生计生部门季抽检的方式，难以对水质稳定达标形成保障。

二是水量难以保障。农村安全饮水工程因为农村居民用水高峰集中、水源地水量变化、工程设计标准偏低等影响供水能力相对不足。水源地水量不稳定。部分地下水水源随着饮水工程运行，水位下降严重，严重影响供水能力，有些甚至不能保证正常供水。水库和山丘区泉水作为水源受天气影响较大，在旱季供水能力降低比较严重，部分小型水库受降水量较少极端天气的影响甚至断水，如汉寿县白家铺集中供水厂，出现过连续128天没有供饮用水的情况。供水设计标准和增压能力偏低。目前我省早期农村安全饮水工程大部分按照人均每天用水定额60-80升的标准进行设计，后提高到100升左右，但对比城市供水150升每人每天的标准明显偏低，随着农村居民生活水平提高，用水量明显增大，原有水量标准已不能满足居民用水需要。部分水厂采取重力供水，未采取加压措施，因地势产生的供水不均现象严重。

（三）多数农村安全饮水工程还难以实现良性运行

一是运营管理水平偏低。全省已建成的农村安全饮水工程的运营形式有县级水利部门管理、乡镇管理、村组集体管理、承包管理、买断经营和自建自管等，其中非专业化经营管理占90%以上，这些工程缺少懂业务的运行管理人员，多数从业人员未经过正规培训，专业技术人员不足10%，专业技能差，管理水平偏低。

二是运行成本高，收益难以保障。我省农村安全饮水工程普遍未实现盈利，水利厅2018年6月调研数据显示，我省贫困地区水厂仅2.4%实现了盈利。首先是电费成本高。我省农村安全饮水工程用电执行的是农村居民生活电价，抽水电费成为运行成本中比较大的一项支出，调研中规模水厂电费成本占总成本比重20%左右，单村水厂在40%以上，二次能耗规模水厂35%以上。其次是收费难，收费成本高。农村地区水表普遍采用机械表，水费收取方式以上门收取为主，水费回收率低，2018年全省约为60%。抄收费用在水厂成本中占比较大，如汉寿江东湖水厂2018年占比约14%。再次是维护费用高。目前大部分水厂的经营状态决定难以从水费中提取维修和养护费用，多数县级财政未落实农村饮水安全工程维修养护资金，随着设备老化，维护费用逐年增多，资金不足制约了工程的良性运行。

三是水厂超负荷运行和运行不足现象同时存在。一方面是工程效益未充分发挥。部分地区尤其是贫困地区由于大量农村居民进城务工，且农村居民用水观念尚未完全转变，仍更愿意用自来水以外的其他方式取水，导致实际供水人口较设计值偏低。另一方面是水厂“小马拉大车”现象严重。一些地区由于居民用水需求较高，原有水厂设计供水量已经不能满足需求，为保障供水，只能采取超负荷运行的方式，尤其节假日高峰期，这一现象更加普遍。

（四）管理力量薄弱，工程设施保护难

一是缺乏专业管理人员和管理机构。虽然大部分县建立了农村供水工程管理机构，但仍有少部分县还未建立县级农村供水专管机构，管理体制和营运机制尚未健全。有些县设立了乡镇供水工程管理站，但由于受编制制约，工作人员一般只有2到3人，要实现对几十个供水工程、几十万用户的管理，难度非常大。

二是工程设施破坏现象时有发生。农村供水点多线长面广，管网覆盖范围大，工程保护难度大，且遭到破坏不易察觉。现有管网大多沿公路、渠道埋设，在农村建房、农机作业、沟渠清淤等生产建设过程中易受到破坏。此外，乡村公路“窄改宽”建设，沿线的供水管网损坏较多，还有部分管网因公路改宽被埋入路中，后期损坏后无法及时发现，且抢修难度大。干旱季节农村群众擅自破坏管网进行灌溉、偷水养殖的事件屡禁不止，私接水管、改接水表等避交水费现象大量存在，且缺乏有效的法律手段进行处理。

三、满足群众需求，实现我省农村饮水安全工程可持续发展建议

（一）科学推进饮水工程“三化”发展

坚持城乡供水一体化大方向，以规模化供水为主体，管理专业化为主流，努力提升农村供水发展再上新台阶。一是分类推进规模化发展。对现有的大型地表水厂，重点进行巩固提升，提高水厂的供水能力和覆盖面积；对中小型集中供水工程采取并网为主的方式进行改造，对不具备并网条件的单村供水工程，进行配套改造；充分利用城镇自来水厂、现有规模较大农村水厂的富余供水能力，延伸供水管网。二是创新运营模式。加快农村供水基础设施产权制度改革，积极创新工程运行管理模式，落实专业化管理机构，继续推进以县为单位建立管理服务机构，鼓励建立供水户协会、公私合营建立股份制公司以及政府购买服务等新的工程运行管理形式。三是分步推进城乡供水一体化。优先面积较小、当前自来水覆盖率偏低的县（市、区），借鉴“武冈模式”，以“BOT+ROT”的PPP融资方式，推进整县市区城乡供水一体化；其他地区可采取城镇自来水厂对农村自来水厂供水的方式逐步推进城乡供水一体化。四是提高设计标准，推进现有管网改造。按照城乡一体要求，以城市人均日供水标准对现有农村地区供水管网进行逐步改造，对新建安全饮水工程按城市供水标准进行设计。

（二）加强工程建设改造的资金支持力度

通过争取国家资金、加强奖补支持、鼓励融资等多种方式，保障巩固提升工程资金需求，缓解基层资金压力。一是积极争取中央预算内投资。对于已经解决但没有纳入国家建设规划的人口，积极争取纳入中央预算，或争取以奖代补的方式进行扶持；争取提高贫困地区饮水安全工程的补助标准。二是调整奖补政策。建议以工程量作为奖补标准的依据；按照工程建设成本，适当提高补助标准；按照有利于推进“三化”的原则，将奖励资金范围扩大到推进“三化”项目建设任务完成较好的县市区。三是加大PPP模式支持力度。对农村饮水安全工程PPP项目尤其是城乡一体化项目在行政审批方面开辟绿色通道。鼓励市县政府采取“存量TOT+新建项目BOT”“BOT+ROT”等PPP模式推动本地区饮水安全工程建设。

（三）保障农村饮水安全工程长效运行

实现长效运行，需要从农村饮水安全工程市场和民生特性出发，使成本降低、运营科学，使经营者能够盈利。一是加强信息化建设。以县为单位建立农村饮水安全信息化管理体系，引入供水管网监测系统、智能水表、在线水质监测设备等，分批次对农村饮水安全工程进行信息化改造，提升企业对水量、水质实时监测调整的能力和收费收取能力。二是降低工程用电电价。借鉴山西、重庆等地经验，加强物价部门与电力部门的协调，对农村饮水安全工程电价按农业排灌电价收取，根据取水方式采取不同标准。三是适当进行水价补贴。各级地方政府可利用财政预算、非税收入、城市供水受益等渠道多方筹措资金，对水价达不到成本水平的工程给予必要的成本补贴，重点支持贫困地区，确保工程运行与合理收益。四是建立维修养护基金。建议省财政将农村饮水安全工程维修养护资金纳入财政补助范围，引导县级政府以财政补贴和水费提留作为来源建立维修养护基金，对日常维修养护进行支持。

（四）着力提升农村饮用水水质

一是加强饮用水水源地保护。加强水利部门和生态环境部门合作，加快完成千吨万人和千人以上规模农村供水工程水源水源保护区（范围）的划定工作。各职责部门和地方政府严格按照《湖南省饮用水水源保护条例》要求开展饮用水水源日常管理工作。二是提升水厂处理能力。推进中小型水厂的标准化建设和改造，督促水厂完善净化、加药、消毒、检测等水处理设施，对水厂负责人、净水工和水质检验工等关键岗位人员定期开展专业技术培训，做到特殊岗位持证上岗。三是完善农村饮水水质检测、监测体系。完善水厂自检、市县农村饮水水质检测中心巡检和各级卫生部门监测三位一体的水质保障体系，建立农村饮用水水质检测专项资金，用于提升水质日常监测能力和水厂自检能力。

（五）提升农村饮水安全工程管理和设施保护能力

一是提升管理力量。完善农村饮水安全工程管理和水质检测与监测机构，聘用专业技术人员，并纳入财政供养，增加基层管理力量，并逐步实现农村供水管理专业化。二是建立和完善农村饮水安全法律法规。建议尽快出台《湖南省农村供水条例》，从法律层面规范和保护农村供水事业健康持续发展，明确农村饮水安全的法律性质、法律地位和法律责任，确保农村饮水安全工作在水源安全、制水安全、供水安全、设备管网安全等方面有法可依，并理顺管理体制，明确管理责任。三是减少农村基建对工程设施的破坏。加强交通、水利、自然资源等部门的协调，促进农村饮水安全工程与其他工程对接和协调，在农田水利设施建设、农村公路建设等建设中综合考虑供水管网因素。

近年来，道县坚持全面建成小康社会统揽经济社会发展，深度聚焦脱贫攻坚抓党建，将党建工作与脱贫攻坚“两张皮”拧成“一股绳”，实现从“单打式”脱贫向“融合式”脱贫的深度转变，为打好脱贫攻坚、加速全面小康提供坚强组织保障和人才支撑，形成“以党建带扶贫，以扶贫促小康”的工作格局。2017年，道县被评为省市脱贫攻坚先进县。2016年、2017年连续两年获评全省全面小康经济“十快进县”。

1.抓住“一个关键”，打造素质过硬“生力军”。脱贫攻坚，关键是要有过硬的干部队伍。一是选优配强领导班子。着力加强乡村两级班子建设、持续整顿软弱涣散村党组织，对贫困地区党组织软弱涣散，班子不团结、不理事的，或者推动精准脱贫不力的进行全面摸底，集中整顿提升，实施“治弱、治乱、治穷”一揽子脱贫攻坚计划，2017年39个软弱涣散村全部按要求整顿到位。注重从青年农民、致富能手、返乡能人中选任村党组织书记，全县贫困村党组织书记平均年龄比上届下降3.6岁，致富能手占到45.4%。二是高标准选派帮扶力量。我县有53个省定贫困村，109个100贫困人口以上的非贫困村。针对贫困村村支“两委”带富能力不强的现状，从县直机关选派最优秀的干部到53个省定贫困村任第一支书、工作队长，并加强派驻帮扶力量配备，在市派队长12人的基础上，县派联络员12人、队员115人；109个100贫困人口以上的非贫困村由乡镇（街道）派驻帮扶力量329人，其中队长兼第一书记109人。三是奖罚分明传导责任压力。坚持在脱贫攻坚主战场上发现、识别优秀干部。近三年，提拔重用13名表现突出的扶贫干部。同时，加大对扶贫领域监督执纪问责力度。近三年来，约谈24人，给予党纪政纪处分96人。

2.把准“两个重点”，走好脱贫致富“小康路”。把准扶贫与扶智两个重点，积极开展“抓党建树品牌”活动，创新“党建+”模式，做好“党建+”文章，实现党建与扶贫工作有机结合，让群众既“富口袋”又“富脑袋”。一是迸发产业活力“富口袋”。创新实施“党建+品牌培育”模式，把支部建在产业链上，让群众富在产业链上，大力发展“公司+基地+农户”产业模式，培育农村专业合作社292家，不断放大党组织“兴村富民”的战斗堡垒作用；创新实施“党建+产业发展”模式。实施“因地制宜、一村一品”，不断壮大村集体经济，通过光伏发电、基地建设和产业发展，全县369个村（社区）集体经济实现了由无到有、由弱到强快速发展，达4万元的村243个、4-10万元的村111个、10万元以上的村14个。创新实施“党建+绿色环保”模式，将党建与贫困村环境治理相结合，进一步优化贫困地区生产和生活环境。今年来，共开展各类专项整治6次，查办各类案件10余件，先后调解处理投诉5件。二是激发内生动力“富脑袋”。紧紧把准扶贫与扶智两个重点，坚持教育扶贫与产业扶贫融合发展，2017年发放教育资助金985万元、助学贷款1517.01万元，投入45万元用于贫困家庭“两后生”技能培训和创业致富带头人培育，实现扶贫与扶智深度结合。实施“万企帮万村”计划，开展“万名干部下基层、精准扶贫解难题”等一系列活动，践行“三走访三签字”活动，组织全县53个贫困村驻村工作队成员（队长+队员）、村支两委党员干部共组建53支队伍开展“凝聚青春力量•助力脱贫攻坚——党建+扶贫知识竞赛活动”，进一步加深帮扶干部、贫困户对脱贫攻坚知识了解，激发脱贫攻坚内生动力，精心营造齐心协力抓扶贫、众志成城促脱贫的浓厚氛围。

3.强化“三个保障”，夯实脱贫攻坚“主阵地”。注重从人财物、制度机制等方面建立健全保障，助推脱贫攻坚。一是夯实机制保障。健全责任机制，抓住“关键少数”，县、乡、村三级挂图作战，层层立下“军令状”，实行脱贫攻坚“一票否决”。创新“3+2+1”帮扶模式，制定“1+8+28”精准扶贫“十三五”规划。成立县派驻村工作管理办公室，出台《关于进一步激励保障驻村帮扶工作队员的规定》和《2018年县直和省（市）驻道单位、驻村工作队、贫困村党建引领脱贫攻坚考核实施方案》，编制印发了《驻村帮扶工作日志》。二是落实经费保障。将村（社区）党组织书记误工报酬从1000元/月、1600元/月分别提高到2390元/月、2600元/月；保障“第一书记”每年1万元工作经费和10万元扶贫专项资金，落实后盾单位每年帮扶资金不低于5万元、项目资金不低于20万元要求。三是强化督查保障。对全县各乡镇（街道）和各行业（部门）、53个贫困村扶贫工作队的履职情况，村“两委”班子建设情况，基层党建工作开展情况和脱贫攻坚工作开展情况等四个方面开展了专项督查，针对督查中发现的问题进行通报、交办，限期整改到位。今年来，对53个建档立卡贫困村的干部作风开展了专项监督检查，对工作作风不实、开展不力的43名扶贫干部进行了追责。

4.瞄准“四个效应”，探索扶志扶智“新模式”。充分利用永州工贸学校“两基地一中心”所在地的培训优势，加大农村党员和青年农民“党建+产业技术扶贫”培训力度，把培训对象聚焦为有发展潜力、有创业基础的农村党员和青年农民，特别是把缺技术的建档立卡的贫困群众作为重点，努力实现“培养一名村支书，造福一个村；培养一名学员，带动一个家庭；培养一名能人，带活一项产业；培养一名党员，带富一方山水”的“火种效应”，培养造就了一批政治素质好、有群众基础、帮带能力强的高素质的村干部队伍，基层组织的“龙头效应”得到了强化，“能人带动、大户带动、产业带动”的“雁阵效应”越来越明显，通过培训学员的政策宣讲和引领带动，也进一步激发了贫困群众的“奋起效应”。一是精心培育脱贫致富“领头雁”。在2017年的村（社区）“两委”换届中，参加培训的农村党员和青年农民，有345名经过换届选举新进入村（社区）“两委”班子，67名成为新一届村（社区）党组织书记，“雁阵效应”不断显现。如，道县营江街道办事处上汶村蒋楼喜以农村党员身份参加培训后，不仅成功探索了菊花茶、玫瑰花茶、牡丹花茶“三朵花”的栽培技术，还将栽培技术无偿传授给贫困户，带动周边6户贫困户一起种植，每户每年可创收5万元，蒋楼喜在村支两委换届中，高票当选该村支部委员。二是精心培育乡村振兴“带头人”。坚持通过有重点、高强度的培训，培养出一批农村实用人才“火种”，带动影响一大批，点亮产业脱贫新天地。如，针对贫困户普遍欠缺的培训知识，开设了现代养殖、现代种植、农村电商3个大专业，组织编印了3本专题教材，采取“农民点单、财政买单”的方式，由农民自主选学参训专业，变大水漫灌、走马观花为精准滴灌、靶向治疗，极大地调动了农民参训的积极性，实现从“输血式”到“造血式”扶贫的根本转变。如，道县蚣坝镇石马神村建档立卡“贫困户”许立红，通过培训后回村发展泥鳅养殖，去年养殖12亩，年收益近20万元，彻底摆脱了贫困。在他的带动下，周边10多户村民通过养殖泥鳅，摘掉了贫困帽，迈上了小康路。三是精心选择培育教学“现场点”。在全县范围内的脱贫攻坚示范点、种养加基地、新农村建设示范点中精选53个单位作为农村党员和青年农民实践教学基地，统一授牌管理，把培训课堂设在“田间地头”“基地公司”中，真正手把手地教、面对面地学。截至目前，我县培训农村党员和青年农民3000余人。已培训学员中，新发展产业的1000人，扩大产业规模的500人，带动周边5000余人脱贫致富。

最近，习近平主持召开推动中部地区崛起工作座谈会，强调“要紧扣高质量发展要求，乘势而上，扎实工作，推动中部地区崛起再上新台阶”。作为中部省份，湖南发展面对新的历史机遇，必将注入新的动能，实现新的作为。

我省在中部崛起中是成功的。自国家提出促进中部地区崛起以来，湖南与其他中部省一起从“中部塌陷”中成功逆袭，在全国经济版图的位置越来越重。经济总量从2006年的第13位起步，先后超越福建、北京、上海、辽宁、河北，2018年进入“全国八强”。为什么在国家并没有给中部很多特殊优惠政策的情况下，湖南与湖北两个中部省能一路前行进位？剖析湖南与湖北的共同点，都在2007年获批国家两型改革试验区，都是国家自主创新示范区，都注重做大并用好中心城市，长株潭试验区获批时2008年经济总量4600亿元，2018年接近1.6万亿元，十年增加1万亿，长沙迈入“万亿俱乐部”，自身实力及其辐射带动力显著增强。“两湖”最重要、最可贵的，是上下积极作为，不断培育发挥竞争优势，坚定不移改革开放，走市场化的路子。

未来湖南在中部崛起中有新作为，必须贯彻习近平总书记的8点要求，结合湖南“一带一部”特点，实施创新驱动、开放崛起战略，重点是创新、开放、绿色六个字。

创新，要做好长株潭的文章，跨上国家创新高地的台阶。长株潭是代表并带领湖南参与国内外竞争的，要保持国家改革试验区的气质，对标国内外先进城市和城市群的做法，创造性地用好自主创新示范区政策，在新一轮科技和产业革命中有所作为。在各地竞相发展大都市区的情况下，长株潭一体化不能仅踩着自己的节奏，要根据外部环境有所调整，一体化程度上不封顶，只要有利于整体竞争力提升的体制机制、管理模式，都应该积极探索，成为有更大人口规模、经济规模、创新要素规模和海内外影响力的繁荣大都市。

开放，要做好对接的文章，跨上内陆开放高地的台阶。“一带一部”不仅仅是区位优势，更是战略导向、发展要务、建设重点。要不断挖掘“一带一部”建设内涵，突破关键节点，推进与长江开放经济带、沿海开放经济带在基础设施、要素市场、制度设计、文化理念上的协同一体，实现经济一体化发展，成为东部沿海地区和中西部地区过渡的枢纽区。

绿色，要做好品质的文章，跨上锦绣潇湘的台阶。湖南是人口大省，协调发展与生态环境保护的压力更大，要践行“绿水青山就是金山银山”，让绿色成为湖南发展的品质、崛起的亮点。一方面，将绿色做出实力，提升大湘西、湘江源头、长株潭绿心区等的生态保护主体功能，发展生态农业、旅游、文化等产业。另一方面，提高产业绿色化水平，对化工、造纸、纺织、有色等有污染的产业进行绿色转型升级。如西方发达国家，小钢厂也能在大城市生存，将废钢资源就地清洁化再生产、就地消费，比长途运输处置后长途运回消费更两型。无水印染这种黑科技使纺织不再戴污染黑帽子。老理念老套路的旧船票，登不上高质量发展的船。

民营和小微企业是国民经济重要组成部分，是经济新动能培育的重要来源，在推动经济发展、促进就业增加、激发创新能力等方面发挥着重要作用，对县域经济发展的影响尤为明显。2018年以来，国家高度重视民营企业和小微企业等实体经济金融服务工作，国务院常务会议多次研究部署缓解民营和小微企业融资难、融资贵的工作，人民银行等部委制定多项促进民营和小微企业融资的政策措施，商业银行总行也相应出台普惠金融管理政策，给民营和小微企业健康发展营造良好的金融政策环境。湖南郴州市经济结构以民营企业和小微企业为主体，全市共有各类市场主体21.76万户，民营经济贡献了67%以上的生产总值，小微企业和个体工商户占全部市场主体的90%以上。本文以郴州市民营和小微企业为研究对象，分析当前金融服务企业的现状，研究企业融资难点痛点，并提出政策建议。

郴州市民营和小微企业金融服务的总体情况

（一）企业及其他单位贷款增速放缓，企业贷款比重降低

近年来，郴州市总体信贷投放保持平稳增长，但非金融企业及机关团体贷款增速明显低于住户部门，企业贷款比重也逐年下降，住户贷款增加主要用于居民购房。这反映出在当前经济结构深度调整、产业转型升级、新旧动能加速转化的过程中，部分区域新的经济增长点尚未形成，对电力、水利、有色等传统产业的依赖度较高，实体经济有效信贷需求不足，加上金融机构风险偏好下降，导致企业类贷款增长乏力。同时，受棚户区改造货币化安置等系列政策持续影响，全国三四线城市房价全面上涨，郴州市房价也出现较大幅度上涨，市城区销售均价6000元/平方米，同比上涨30%，居民购房意愿比较强烈，导致个人购房贷款最近两年快速增长，分流了大部分新增贷款资金。

截至2018年9月末，郴州市各项贷款余额1382.07亿元，同比增长11.12%。分部门看，非金融企业及机关团体贷款余额657.2亿元，同比增长3.64%。住户贷款余额724.9亿元，同比增长18.9%；其中，个人购房贷款余额为360.6亿元，同比增长36.9%。从2016年开始，郴州市非金融企业及机关团体贷款增速逐步放缓，2015年末、2016年末、2017年末和2018年9月末企业贷款分别增长29.25%、10.25%、8.51%和3.64%，放缓趋势明显。同时，企业类贷款占全部贷款比重也在降低，2018年9月末总量占比为47.55%，较2015年末（54.54%）低6.99个百分点，较湖南省（64.67%）低16.67个百分点。

（二）小微企业贷款增速高于全部贷款，政策激励效应初步显现

2018年6月，人民银行等五部门出台《关于进一步深化小微企业金融服务的意见》，又联合召开全国深化小微企业金融服务电视电话会议，相关部委和各家银行总行出台多项政策措施，引导金融资源向小微企业倾斜，尤其是加大对普惠口径小微企业贷款的支持力度，相关政策的效果初步显现。截至2018年9月末，郴州市国标口径小微企业贷款余额292.71亿元，同比增长11.84%，高于同期全部贷款平均增速0.7个百分点，占全部贷款的21.2%；比年初增加15.79亿元，同比少增14.21亿元。普惠口径小微贷款（即单户授信500万元以下小微企业、个体工商户和小微企业主经营性贷款）余额107.87亿元，同比增长14.66%，增速比全部贷款高3.54个百分点，占全部贷款的7.8%；比年初增加14.52亿元，同比多增13.18亿元。同时，两类小微企业贷款的户数也有所增加，9月末，国标口径小微企业贷款户数为8138户，同比增加1382户；普惠口径小微企业贷款户数为3.44万户，同比增加1040户。

但是，从企业性质看，郴州市民营企业贷款总量和增速都慢于国有企业。截至9月末，郴州市国有控股企业贷款余额359.66亿元，同比增长7.81%，比年初增加22.46亿元；民营企业贷款余额219.71亿元；同比增长-3.97%，仅比年初增加5.59亿元。

（三）小微企业信贷投向较集中，企业贷款利率有所下降

从小微企业贷款投向看，国标口径小微贷款主要集中在五大行业，租赁和商务服务业占比31.8%，水利、环境和公共设施管理业占比14.17%、制造业占比11.77%、批发和零售业占比11.49%、电力、热力、燃气及水生产和供应业占比8.48%，五个行业集中度超过77%。单户授信小于500万元的小微企业贷款主要投向批发零售业和制造业，批发和零售业贷款余额7.22亿元，制造业余额4.32亿元，两个行业的占比达到53.74%。

同时，多家银行总行都在降低小微企业贷款内部转移资金价格（FTP），给予小微企业更优惠的利率定价。市工行下调FTP57个BP，并逐月将贷款平均利率从6%调降至4%左右，低于工总行确定的利率上限（4.88%）。市建行下调各贷款品种利率，信用快贷最高上浮25%（5.44%），抵押快贷最高上浮15%（5%），质押快贷最高上浮10%（4.79%）。市中行从三季度开始，对普惠口径小微企业贷款实施差异化FTP政策，各期限贷款定价下调62个BP。市华融湘江银行实行FTP计价差异化考核政策，对单户贷款金额不超过100万元的小微贷款在正常水平调减150个BP；市长沙银行要求单户授信500万元（含）以下小微企业贷款利率下降100个BP。根据利率监测显示，郴州市小微企业贷款加权平均利率为6.2%，比去年同期下降63个BP。

（四）加大信贷产品和服务方式创新，较好的满足企业多样化的信贷需求

各家银行愈发重视小微企业信贷业务，成立了服务小微企业部门或团队，能立足小微企业发展特点创新特色化服务模式与产品。初步统计，全市各银行推出了近40项针对小微企业的贷款产品。一是运用科技手段发展业务。市建行发展“小微快贷”业务，依托互联网和大数据技术分析小微企业各项数据，提供全流程网上融资服务，放款快速、手续简便、随借随还。市工行创新“金融互联+”模式，小微企业可通过网上银行、手机银行等自助渠道查询可贷额度并发起业务申请，贷款利率较基准利率上浮10%。市农行、市浦发等银行推进“线上模式”快捷审贷、放贷。二是增加小微企业贷款总规模。市工行对小微企业贷款规模实行无缺口供应；市华融湘江对500万元以下小微企业贷款规模无限制。三是搭建银担、银税等平台为企业增信。市建行与地方政府合作搭建“助保贷”平台，在政府风险补偿金基础上贷款放大5-10倍，为小微企业增信解决缺乏抵押品问题；市交行开发小企业“税融通”，对于小微企业给予按2年平均纳税金额3倍，且最高不超过200万元的信用授信额度。市农行针对涉农小微企业与省农信担保公司合作推出农信担贷款。四是创新“特色贷”。市建行针对小微企业发展阶段推出“创业贷”、“成长之路贷”；市中行针对嘉禾县特色养殖情况，与正大集团合作，开发了“生猪贷”。

深化民营和小微企业金融服务面临的困难

（一）从宏观经济运行看，经济下行压力加大，民营和小微企业发展形势严峻

当前中国经济正在由高速增长阶段转向高质量发展阶段，随着内部经济结构深度调整、外部环境发生深刻变化以及长期积累的风险隐患逐步暴露，经济下行压力有所加大，给各市场主体带来一定的冲击，部分民营企业和小微企业遇到了发展困难。2018年第三季度，中国国内生产总值（GDP）同比增长6.5%，比二季度下降0.2个百分点。郴州市作为三四线城市经济下行趋势更为明显，2018年第三季度，郴州市GDP、规模以上工业增加值、固定资产投资、外贸进出口总额、实际利用外资等经济指标比第二季度分别回落0.4、0.3、0.8、22.7、5.5个百分点。

一是企业停产数量增多。统计部门监测显示，受环保督察、安全问题、资金链断裂、收购兼并、经营不善等问题影响，当前郴州市规模以上民营工业企业有100家停产，占全市规模以上企业数比重9.1%，导致全市规模以上工业增加值增速下降5.4个百分点。

二是要素保障趋紧。用地指标少、储备土地少、用地成本高，企业用地紧张，导致企业新建或扩容困难。有色企业由于多数原材料必须从外地购进，特别是利用回收废料废渣进行生产的企业，转运许可证照一旦到期，影响原材料供应。有些企业由于货款回笼周期长或被拖欠账款，银行贷款缺少抵押，出现“资金荒”。技术工人短缺，企业招工用工困难，导致有订单而无法生产。郴州电价成本比邻近省份稍高，也挤占企业利润空间。

三是发展动能转换滞后。一方面，企业创新转型升级环境不佳，科技成果转化机制不完善，知识产权保护体系不健全，政府对科技创新奖励和投入不足。郴州市财政用于科学技术支出仅4.2亿元，同比下降5.5%，低于全省平均增速46.3个百分点。另一方面，企业对创新转型方向不明且信心不足，在资本投资倾向上更愿意投向资金回报率高、周期短的行业,持续发展的内源动力不足。2017年,郴州市规模以上中小微工业企业中投入研究与开发的经费17.02亿元,只占规模以上中小微工业企业主营业务收入的0.66%,不及大型工业企业(2.02%)的三分之一。目前，郴州市高新技术企业仅112家，远低于同类地区平均数量（2017年湖南省一类地区高新技术企业平均数量为381家）。

（二）从企业自身情况看，经营风险上升，对民营和小微企业市场信心不足

一是治理机制不健全。民营和小微企业多为家族式或个人式管理模式，企业主的经营管理能力相对较弱，也无完善的财务管理制度，财务信息不透明，提交的财务报表不能真实全面反映企业状况，银行难以准确掌握和评估企业的信用状况。部分规模较大的民营企业，容易走向过度融资投资、过度多元化，导致企业财务杠杆较高，降低了抗风险能力。加之，当前社会信用体系建设尚不健全，部分企业在生产经营过程中存在合同违约、商业欺诈、逃废债务、挪用信贷资金等问题。银企信息不对称，银行贷款审核更为审慎。

二是缺乏有效抵质押物。由于民营和小微企业普遍具有轻资产的特点，土地、房屋、存单等抵质押物不足，许多企业生产经营场所多为租赁，机械设备、原料、产成品等银行接受程度不高，难以满足金融机构放款条件。监测数据显示，郴州市小微企业贷款中分别采用信用、保证和抵（质）押方式贷款的占比为9.1%，20.6%和70.3%，在抵押贷款中又主要以房产和土地作为抵押品。

三是存活周期较短。据国家工商总局的调查显示，企业注册规模越小，存活周期也越低，注册资本在1000万以下的企业5年内死亡率达到20-35.5%，注册资本在100万以下的企业2年内死亡率即达到17.7%。据郴州市统计局数据显示，2012年在库的1094家规模以上工业企业中约有51%的企业已不在2018年的直报平台中，一半的企业因停产关闭、注销合并或年主营业务收入不达2000万元标准等因素退库，反映出企业抗市场风险能力较弱，普遍生命周期较短。

（三）从金融机构服务特征看，风险收益不匹配，支持民营和小微企业的内生动力不足

一是不良贷款率偏高。2018年9月末，郴州市小微企业贷款不良率3.31%，单户授信总额500万元以下的小微企业不良率达到6.8%，分别高于全部企业贷款不良率0.87个百分点和4.4个百分点。如将关注类贷款考虑在内，郴州市小微企业问题贷款（不良+关注）率高达5.1%。地方农商行系统是为民营和小微企业提供金融服务的主力军，在整体经济下行、监管趋严的背景下，郴州农商行系统不良贷款大幅上升，不良贷款余额27.84亿元，不良贷款率达7.66%，占全市不良贷款比重66.2%。小型银行机构和小微企业不良贷款率上升，极大地制约了银行对该类企业的信贷投放。

二是信贷成本较高。从金融机构投入来看，由于民营和小微企业财务管理不规范、信息不透明，机构在进行尽职调查，贷款审批时，收集信息、审查贷款的费用和人力成本要明显高于国有企业和大型企业。同时，由于企业信用信息平台尚未建立，银行从工商、税务、环保、海关、公安等职能部门获取信息数据难度较大，难以及时和全面掌握企业真实状况。从成本收益核算来看，由于小微企业笔数多、平均金额少，与投放大企业贷款相比，缺少规模效益，加上偏高的不良率，在银行内部很难产生利益驱动。

三是不良贷款处置难度大。目前，小微企业不良贷款清收仍主要以司法诉讼为主，而单笔小微贷款诉讼流程、效率与大中型企业贷款一样，流程长、效率低，且司法实践中大多“重民间债权、轻银行债权”，导致小微企业不良贷款处置难。同时，互联网法律法规不够完善，法院对小微企业贷款线上业务的电子认证、电子签名、电子合同等纠纷不予受理。

四是金融服务创新动能不足。商业银行采用为总、分、支行三级或四级组织结构，主要权力集中在总行，而与民营和小微企业接触最为紧密的基层支行，则仅有极小的授权甚至没有授权，导致贷款审批流程多、时间长、效率低，难以贴近企业开展产品和服务方式创新，不能满足小微企业“短、频、小、急”的融资需求。从银行内部管理看，虽然监管部门制定了尽职免责的政策，但在操作层面上，往往很难划清尽职免责和从业道德风险的边界，难以落实实施细则，基层信贷从业人员因不良贷款被问责处罚的比例较高。

（四）从配套政策体系看，激励机制有所欠缺，未能形成有效的政策合力

一是对小微企业认定不够精准。当前各类对小微企业支持政策，都是基于工信部《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300号）文件对企业的划型标准，主要依据资产总额、营业收入和从业人员中的一项或多项指标。部分资产总额很大融资平台由于人数较少而被划为小型企业，导致该类平台企业发放的贷款也划入小微企业贷款进行统计，通常在租赁和商务服务业、水利环境和公共设施管理业等行业贷款中体现。截至2018年9月末，郴州市小微企业（国标口径）贷款余额292.72亿元，民营企业贷款和单户授信500万元以下贷款仅分别占其比例的41.3%和7.35%。由于划型基础不够精准和科学，出现金融服务“小微不小”怪圈，导致政策激励存在偏差。

二是地方融资担保公司已基本丧失金融功能。对于缺乏抵质押物的企业，担保能够起到信用增信和风险分担效果。由于政策对构建多层次担保体系的引导不足，政府背景的担保机构数量不足，民营机构经营欠规范，导致该类机构融资服务能力不断下降。目前，郴州市有融资担保公司12家，合计注册资本10.25亿元，规模最大机构资本金仅1.31亿元；银行融资在保余额4.35亿元，较上2016末下降7.16亿元；部分担保公司出现代偿金额已超出资本金，无法履行代偿责任，银行基本不与担保公司发生新业务。

三是各项政策协调性不强。各相关部门高度关注民营和小微企业发展，出台一系列扶持政策，但一般都是从部门自身角度和利益去设计政策，有时候认定标准、扶持对象等都有所不同，导致政策缺乏协调性和统一性，难以充分发挥政策合力。比如，人民银行与银保监会对于金融机构小微企业贷款都有监管考核要求，但两个部门对小微贷款认定口径都不一致，人民银行关注的是单户授信500万元以下的小微企业贷款，银保监会则更关注单户授信1000万元以下的小微企业贷款。

四是财政资金的引导和撬动作用不足。现阶段地方政府债务率普遍较高，债务化解任务较重，政府财政拨款设立融资风险补偿基金和产业引导基金意愿不强烈，没有建立“财政+金融”的融资支持模式，削弱了货币金融政策传导效果。

政策建议

（一）疏通货币政策传导机制，引导金融机构加大对民营和小微企业支持力度

央行在加大货币政策工具支持力度基础上，应进一步优化政策工具发放模式，放开工具使用申请条件，政策资源更多得向小型金融机构倾斜。基层央行则要运用好支农支小再贷款、再贴现、定向降准和央行抵质押品选择等多种政策工具，把民营和小微企业信贷投放纳入到宏观审慎评估中，充分发挥各类工具和评估结构引导作用，切实把政策红利惠及企业，支持金融机构扩大对民营企业和小微企业等薄弱环节的信贷投放，实现小微企业金融服务“户数增加、投入增加、成本下降、风险可控”目标。加快建立普惠金融数据监测分析机制，定期监测普惠金融发展变化情况，为政策调整提供参考依据。积极推进企业应收账款融资行动，引导供应链核心企业、商业银行与应收账款服务平台对接，推动供应链核心企业履行确权义务，优化中征平台查询授权流程，实行电子签名备案制，实现供应链融资模式创新。

(二)加强相关部门沟通协调，增强政策统一性和针对性

央行与银监部门以及其他行业管理部门在推进民营和小微企业金融服务方向上有着共同的目标和责任，应进一步加强政策整合协调力度，在信贷政策、监管考核、财税政策、产业政策等方面统一口径和标准，共同推进民营和小微企业金融服务工作。同时，要进一步增强政策针对性，对民营和小微企业不良贷款容忍度要结合实际风险水平测算基准线，区分产业类型确定不同档位，依据地域及机构特点实行差异化管理，按照企业贷款发展走势实行动态控制。尽快落实小微企业授信尽职免责办法，针对企业金融服务制定具体的奖励和支持措施，提高信贷从业人员积极性。

(三)搭建企业信用信息平台，解决政银企信息不对称的问题

应建立健全地方政府主导推进的企业信用信息跨部门采集共享平台，依托央行现行的征信系统，收集整理政府部门、金融机构、公共事业、中介服务及社会管理等部门的企业信息，并向金融机构开放信息查询、开发和利用权限。金融机构要加快大数据的信用评价和结果应用，改造信贷流程和信用评价模型，推进信贷产品创新，降低企业信贷准入门槛和贷款管理成本，提高贷款发放效率和服务便利度。

(四)加快地方配套措施建设，优化企业营商环境

一是积极推动社会信用体系建设，提升企业的信用意识，引导企业守法诚信经营，控制融资规模，实现稳健可持续发展。二是强化失信联合惩戒机制，引导和规范民间借贷行为，打击金融欺诈、恶意逃废债、非法集资等非法金融活动；改善不良贷款处置的司法环境，加强债权案件执行力度，推进陈案、积案处置，稳步提升结案率。三是构建企业融资风险分担机制。利用好国家融资担保基金对地方融资担保机构再担保的功能，做大做强地方政府性融资担保公司，规范民营融资担保公司发展，调动金融机构开展民营和小微信贷业务的积极性。各级政府出资设立风险补偿基金，明确基金管理部门，出台具体的风险补偿基金运作管理办法，充分发挥基金的风险缓释和撬动作用。四是加大财税政策支持力度，落实好1000万元以下小微企业和个体工商户贷款利息收入免征增值税的优惠，还应在小微企业贷款呆账损失准备提取、不良贷款核销等方面予以政策优惠，促进银行机构降低小微企业融资成本。

近年来，岳阳县不断探索公共文化服务新模式新方法新途径，全面推进基层公共文化服务体系建设，大力实施文化惠民工程，有效改变了农村文化逐渐荒芜的态势，进一步丰富了群众精神文化生活，有效凝聚力量推动了乡村振兴。最近，我对岳阳县基层公共文化服务进行了深入调研，发现岳阳县作为中国一个县的缩影和样本，在全面推行乡村振兴战略中，既有繁荣农村文化的丰富经验，也有进一步发展的困惑和探索。

一、全面推进基层公共文化服务体系建设成效显著

1、完善县乡村三级文化设施平台建设。岳阳县坚持政府投入为主，吸引社会力量参与为辅的思路，大力推进县乡村三级文化设施平台建设。一是精心打造县域文化中心，构建“县城十分钟文化圈”。投入400多万元，改建岳阳花鼓戏传承剧院。投资800多万元，新建县博物馆。投入500多万元，对县文化馆、图书馆硬件设施进行了全面升级改造。投资3亿多元的厚德文体休闲广场、荣湾湖文化休闲广场公园，投资6000万元的10个文化休闲小游园已经竣工并向百姓开放，构建起了以荣湾湖文化休闲广场为主体“县城十分钟文化圈”，为各种文化活动开展奠定了良好基础。二是全力推进乡村文化设施建设，构建“农民家门口文化圈”。岳阳县投入800多万元，对全县15个乡镇综合文化站进行了提质升级；针对行政村调整合并后村级公共文化设施或无或破的状况，整合资源，结合村民服务中心建设，按“七个一”标准，投入2亿多元，新建改扩建193个村级综合性文化服务中心，构建起以乡镇综合文化站、文体休闲广场为一体的“农村十里文化圈”，以基层综合性文化服务中心、文化礼堂为主体的农民“家门口文化圈”。三是积极发动社会各界参与文化建设，构建社会力量参与体系。筹建岳阳县文化发展基金，积极支持农村文化阵地建设，通过捐资、捐物等方式，岳阳县大部分乡村都建起了文化礼堂、公益堂，如黄沙街镇黄秀农耕文化园、荣家湾镇贺耕九文化活动中心，同时积极组织引导社会力量参与文化服务，在每年的“欢乐潇湘”、“全民广场舞大赛”和农村其他自办文化活动上，采取冠名、植入广告等激励方式，吸引和鼓励社会各界出资出力支持活动的开展。初步统计，近三年，岳阳县共从各种社会渠道筹集文化发展资金6000万元，用于新建基层公益文化设施50多处，受益群众达20万多人。

2、创新机制保障基层公共文化服务有效运行。岳阳县加快推进公共文化服务管理体制、运行机制、服务方式改革步伐，增强公共文化服务的保障。一是创新管理机制。坚持管理机制与惠民文化服务同步创新。实行业务馆长聘任制、项目负责制、专业人员聘用制，面向社会和全国各大艺术院校公开招聘29名专业艺术人才，长年聘请了8名省市文艺专家进行专业辅导，以传帮带的形式进行规范化训练和定向性培养。优化业务培训模式，先后选派多名业务骨干参加各种省市创作研修班、舞蹈编导班、志愿服务活动培训班等，全面提高业务人员公共文化服务的专业水平，较好的适应了基层文化服务的多样化需求。另一方面，凭借丰富的群众文化基础，积极发展舞蹈、合唱、戏曲、器乐等群众文艺协会20多个，发展会员3000多人，会员们分布在全县各地，他们定期不定期在公共文化设施里，接受培训，研习文艺，切磋交流，成为活跃全县群众文化生活的重要引擎。二是完善运行服务机制。公共文化服务贴近基层贴近生活，利用公共文化场地与设施，开展各种公益演出、展览、讲座和交流培训活动，为群众提供免费文化服务，年均免费接待群众达20万人次。每年都组织文艺业务骨干包片进村、下基层开展群文辅导活动，指导农村文艺爱好者策划活动方案、布置活动场所、开展文娱活动。先后举办多次农村文化辅导培训班，受训者达1000人次，建立农村群众文化辅导阵地300多个，积极发挥阵地温室连锁效应，催生出800多个文艺小分队。通过面对面文化辅导培训服务，极大地提高了基层群众自办文化的积极性和参与度，如今广大农民自编自演具有地方特色的文艺节目已成为岳阳县农村一道亮丽的风景线，每年的文艺汇演中，半数以上节目由基层辅导员自行创作编排，乡土节目登上了大雅之堂。2017年，岳阳县文化馆被评为第七届全国服务农民、服务基层文化建设先进集体。

3、打造公共文化服务特色品牌。在长期的基层文化活动中，岳阳县形成了自己的特色文化服务品牌。一是“欢乐潇湘·幸福岳阳·秀美巴陵”大型群众文艺汇演成为岳阳县文化名片。欢乐潇湘活动全省都在开展，但岳阳县却用心将该活动打造成了促进群众文化活动的一张文化名片，该县坚持政府搭台、百姓唱戏，群众唱主角、草根当明星，连续举办5年，做到“村村出节目、乡镇有演出、片区大汇演、县城集中赛”，成为城乡群众的一道文化大餐。二是“文化百姓”服务品牌引领百姓文化生活。推出百姓剧院、百姓大学、百姓教化、百姓讲堂、百姓展厅和百姓大篷车等纯公益性文化服务样式，两年来开展各类型活动130多场次，惠及农民20多万。创造性地开展“文化百姓∙一元剧场”岳阳花鼓戏文化惠民演出活动，群众只需花一元钱，就能在每周星期五晚，欣赏到精彩的戏曲演出。活动开展以来，每年演出60场以上，被誉为湖湘文化新气象、湖南省委宣传部将其列入《宣传思想工作创新案例》。三是“文化养老”服务品牌面向特殊群体。2014年，依托岳阳县文化馆文化服务资源，创办了“老年艺术大学”，实行场地、教学、演出活动全免费，严格保证每周20小时以上的教学时间。目前，老年艺术大学已从第一期开设5个专业班级的100余名学员，增加到现在每期12个专业班级的1000多名老年学员，已成为文化养老新品牌，2017年成功获批第二批全国文化系统老年大学试点单位。四是志愿服务品牌扮靓农村新貌。坚持“走进基层，服务基层”服务理念，积极组织开展文化志愿服务活动，以群众语言、本土文化、鲜活方式，把文化志愿服务送到社区、街道和村庄及群众家门口。近三年，组织文化志愿者围绕“社会主义核心价值观”“党风廉政建设”“两学一做”“精准扶贫”“城乡环境卫生”“禁毒禁赌”等内容，把紧贴时代的文化元素融入新农村建设，创作了100多个贴近生活、寓教于乐的文艺节目，在各乡镇、社区、学校和企业进行巡回演出200多场次，受惠群众超过20万人次,真正把思想阵地搬到田间地头，把文明新风送到百姓心中，深受基层群众喜爱和欢迎。美丽乡村建设成效明显，新墙镇清水村、筻口镇西冲村、张谷英镇张谷英村获评全国文明村，岳阳县被评为全省城乡环境十佳县、全省社会主义新农村建设先进县。

4、以公共文化服务促进当地经济社会旅游发展。岳阳县组织专家学者、民俗文化顾问以及其他社会力量，通过实地走访、调研、查阅文献资料等方式，对全县文化资源特别是历史遗迹、民俗文化、人文景观、非物质文化遗产等进行全面梳理，建立旅游文化资源数据库,并在张谷英镇张谷英村、公田镇港口村、黄沙街镇三和村等地率先建起了乡风民俗馆。对岳阳花鼓戏、皮影戏、大云山高腔山歌、甘田牛拳等非物质文化遗产，在传承中创新。对民间民俗文化，特别是湘北习俗、张谷英油豆腐、邓谷村皮粉等传统食品的制作、传统手工艺制作、传统婚礼习俗、传统节日文化，开发成旅游者可参与的互动型、体验型旅游产品。努力发掘红色文化、抗战文化、宗亲文化、宗教文化资源，吸引游客对同根同源文化的理解、认同。融入文化元素推动旅游转型升级，促进了县域经济社会发展。张谷英景区被评为国家AAAA级景区，大云山国家森林公园、相思山景区被评为国家AAA级景区，旅游接待总人数、综合收入比上年分别增长150%和160%。

二、制约基层公共文化服务发展的瓶颈

乡村文化设施、文化人才和文化管理体制上与老百姓日益蓬勃的文化发展需求还存在较大差距，这已成为农村文化事业进一步发展的瓶颈。习总书记在十九大报告中指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。当前，岳阳县基层农民对文化发展和文化活动有旺盛需求，基层文化工作者富有激情和干劲，但在文化设施、文化人才和文化管理体制上求还存在较大差距。调查中，我们发现，岳阳县一直不断完善文化设施，但仍然存在文化基础设施建设滞后的问题，主要是缺乏排练场地，县城和乡村几乎没有能容纳上百人的排练场地。文化产业发展滞后，对特色文化资源挖掘不够，缺乏有科技含量、创意性、能带来聚集效应的文化产品，文化产业不能支撑文化事业的长效发展。尤其是专业文化人才严重缺乏，直接影响了文化活动的正常开展，如乡镇综合文化站和基层文化服务中心需要大量文化人才，但文化站要么是站长和专干身兼数职，要么无文化专干；一些关键岗位如文化馆、博物馆、图书馆特殊人才引进困难，一些关键岗位长期缺岗或少岗，严重制约了事业的发展。老百姓对公共文化服务需求呈现个性化、多元化、品质化的趋势，他们不再满足于政府统一配送式的文化服务和重复单调的文化服务内容，而是更加追求公共文化服务中的互动性和参与性，特别是农村群众，渴望得到更加便捷的公共文化服务。

三、加快基层公共文化服务的对策建议

1、加大政策向基层倾斜的力度。坚持眼睛向下、重心下移，进一步重视、关心和支持基层，建议省市文化主管部门加强对基层工作的分类指导、精准推进，把更多的工作资源、经费投入向基层倾斜，推动基层宣传文化设施建设，优先安排设计与群众利益密切相关的工程项目。建立稳定的经费投入机制，逐步增强财政投入，提高服务质量和效果。

2、加快文艺人才引进的步伐。实施基层宣传文化人才建设工程，鼓励专业文艺工作者、大学生本土人才投身基层宣传文化工作，充实县（区）镇村三级公共文化设施管理人才。多选拔基层优秀人才赴省市文化单位进修培训班深造，提高他们的文化素质和业务素质。同时注重引导文艺创作者从基层生活实践中提炼精品，管理者要重视发挥乡土文化能人、文化志愿者的作用，加强群众文化辅导员队伍建设。将基层宣传文化干部纳入干部教育培训体系，加大分级分类培训力度，通过全员轮训、专项进修、上挂锻炼等方式，不断提高业务素质和工作本领。加快出台完善文化专业人才引进、扶持、奖励等意见办法，强化文化人才建设政策保障。

3、加强乡镇文化站人才的配备和涵养。乡镇文化站人才是乡镇文化的召集人，组织者，这是农村文化建设的关键所在。习近平总书记曾对乡镇综合文化站建设作出重要批示：“优化配置、发挥效益、避免闲置浪费”。但在实际操作中，由于各乡镇领导对文化事业建设的认识和支持存在着“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象，乡镇文化站的功能作用得不到充分发挥。建议研究制定公共文化服务机构人员编制标准，对乡镇综合文化站实行由县文旅广新局和乡镇双重管理、双重考核，每个乡镇在建成1所综合文化站的基础上，配齐配强文化专干2-3名，岗位可采取政府购买的形式进行,如县财政担负70℅，乡镇担负30℅，并将财政负担的购买计划纳入财政预算，切实解决人员经费问题，将最适合的人才放在该岗位上。

党坪村是绥宁县三个深度贫困村之一，是省政府发展研究中心驻点扶贫村。至2018年底，全村共脱贫101户408人，尚有8户24人未脱贫，综合贫困发生率由17%降至0.95%，党坪村实现脱贫出列。

行百里者半九十。脱贫攻坚越往后难度越大，返贫风险越高，对一线扶贫工作队的能力和作风也越是考验。当前，脱贫攻坚工作如何做到“3+2>5”，确保深度贫困地区在既定时间节点完成脱贫，“不让一个贫困群众在全面小康中掉队”，为推进“乡村振兴”战略实施打实基础，是摆在驻村扶贫工作队面前、必须思考的一个严峻问题。

扶贫工作“3+2>5”的数学不等式中，“3”是指“嘴巴子”“钱袋子”“裤带子”，“2”是指“旗杆子”“模样子”，“5”是指扶贫目标任务“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障）。从事一线扶贫工作，只有管住“嘴巴子”，捂严“钱袋子”，扎紧“腰带子”，才能竖起“旗杆子”，干出“模样子”，从而实现精准扶贫“3+2>5”的价值目标，确保完成全面建成小康社会的底线任务。

一是管住“嘴巴子”。首先是谨防“祸从口出”，嘴巴不要乱说，话不能乱讲。一支扶贫工作队就是一支“宣传队”，要时时讲大局，刻刻讲政治，与党中央保持一个声音，把党的惠民政策宣讲好，解读好，让每个老百姓知晓精准脱贫的每一项内容和每一步目标。要正确对待人民群众的各类诉求，既要主动问需于民，又不许空诺，不说大话，做到言必信、言必行。坚决制止“歪嘴和尚念歪经”，坚决反对将精准扶贫工作中个别存在的问题扩大化，坚决抵制一切背离党的宗旨，丑化党的形象，歪曲党的政策和否定精准扶贫的言论。

其次是慎防“病从口入”，既要防止躯体上“病从口入”，更好防止思想上“病从口入”。管住自己的“嘴巴子”，要学会拒绝，要高度自制，追求健康向上的生活方式，形成健康和谐的人际关系，不乱张嘴，不该吃的坚决不吃，不该喝的坚决不喝。任何通过吃喝玩乐建立起来的“朋友圈”、任何依靠利益输送编织的“关系网”，都是不堪一击的。做好扶贫工作，队员的身体不能“生病”，思想更不能“生病”，思路方法要对，思想动机要纯，既要密切联系群众，融洽“鱼水”干群关系，同心同力，又需善于借助外力，构建“亲清”政商关系，群策群力。

二是捂严“钱袋子”。扶贫必须加大投入，加大投入必须争取更多的资金或项目支持，但要保持清醒意识，扶贫资金姓“公”不姓“私”，公与私必须分明、不杂糅。

捂严“钱袋子”，必须严格“公用”，把各类扶贫资金看好、管好、用好。做到专项专款，专管专用，让每一分钱都花在“刀刃”上，既不浪费也不闲置。要把钱用在项目建设上，用在产业引导上，用在帮贫济困上，用在保障和改善民生，提高贫困地区群众生活品质上，发挥扶贫资金“四两拨千斤”作用，努力实现扶贫资金效益最大化。

捂严“钱袋子”，必须严防“私用”，牢记“莫伸手，伸手必被捉”。扶贫工作中涉及产业引导、项目招标、物资采购以及公务开支等，都要与钱打交道，要始终坚守党性原则，保持思想定力，自觉抵制金钱和利益诱惑，捂严捂实自己的“钱袋子”，不该要的一分钱也不要，不该花的一分钱也不花，做到“常在河边走，坚决不湿鞋”，做人做事，干干净净。

三是扎紧“腰带子”。驻点扶贫工作，特别是深度贫困地区的脱贫攻坚工作，任务艰巨，条件艰苦，只有扎紧“腰带子”，才能挺直“腰杆子”，精神振奋，一身正气。

一方面，要像奥运赛场上的田径运动员一样，把腰带扎得紧紧的，深吸一口气，憋住一股劲，助跑几步，然后奋力将标枪、铁饼或铅球掷出去。当前，扶贫攻坚到达关键点，全面小康进入决胜期，每一位扶贫队员都要有运动员比赛中振臂一掷的豪气和魄力，目标朝前，傲视困难，咬紧牙关，一鼓作气，掷地有声，落地成印，保质保量完成党和人民交给的工作目标任务。

另一方面，腰带子连着裤带子，扎紧“腰带子”就是要系牢“裤带子”。裤带一松，事关作风。越是身处偏远，独在异乡，远隔家人，脱离监管，越要耐得寂寞，素情寡欲，洁身自好，慎独慎始。生活作风问题绝不能小觑，“下半身”出小问题，必然导致“上半身”生大病，生活作风问题的背后往往就有经济问题。作风关系党风政风，关系民风家风，作风一出问题，工作必出问题，必将影响党员干部形象，必然损害党群干群关系，必定破坏家庭安定团结和社会稳定和谐。

四是竖起“旗杆子”。旗帜是方向，典型是标杆，派驻一支扶贫工作队就要竖起一面旗，立起一排杆。

坚持旗帜引领，抓党建促扶贫。驻村扶贫工作，既要突出产业和经济扶贫，也要强化党建和思想扶贫。越是贫困落后地区，越是基层基础工作薄弱地区，扶贫工作队要帮助推进贫困村两委建设，选好配强村两委班子。举什么旗，走什么路；群众看党员，党员看干部。扶贫工作队员要以身作则，率先垂范，树标立杆，充分发挥和调动贫困村党员干部的先锋模范作用，令必行，行必果，以扶贫实效造福于百姓，以脱贫成果取信于群众。

坚持标杆示范，树典型聚贤能。要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，凝聚民心，凝集合力，进一步调动发挥广大群众脱贫致富的主观能动性，努力培育农村致富能手，大力支持致富带头人率领群众创业兴业，树模范，立典型，以乡情、亲情、真情感召和吸引乡土人才和资金、技术、项目等回流本土，反哺乡亲乡民，助推家乡扶贫攻坚和脱贫致富，打造一支“永不撤队的工作队”。

五是干出“模样子”。搞好扶贫工作，唯一“干”字。既然是“干”，就要实干，干得有模有样，而不得装模作样地干。干好扶贫工作，扶真贫、真扶贫是本义，衡量扶贫的“真”与“假”，就一个标准——是否真正获得群众认可，是否经得起实践和历史检验。

一方面，不能“一刀切”，不搞“千篇一律”。要根据自然禀赋条件，考虑内生动力和外部因素，因人因户因村施策。要坚持治贫先治愚，扶志又扶智，科学选取产业扶贫、扶贫搬迁、教育扶贫或健康扶贫等适宜方式，努力做到因地制宜，尊重民意，把准方向，长短结合，量力而行。

另一方面，不吃“空肚饭”，不搞“形式主义”。扶贫工作要坚决防止“走过场”、摆“花架子”，扶贫成效要透过“面子”看清“里子”，绝不能出现“数字脱贫”和“假脱贫”，绝不让任何困难群众“被脱贫”、吃“空肚饭”。

总之，想要实现“3+2>5”的目标成效，就要把扶贫当事业干，撸起袖子，扑下身子，以负责态度、满腔热情投入脱贫攻坚工作中去；就要带着革命情谊干，与群众真心交朋友，真情结对子，引导贫困群众树立主体意识，增强脱贫决心、致富信心，以自己坚持不懈的努力奋斗，改善现在的生活，改变未来的命运。

桂东县是戴了32年“穷帽子”的国家级贫困县，也是全省第一个脱贫摘帽的“国扶县”、第一批脱贫摘帽的5个“片区县”之一。为解桂东在巩固提升脱贫成果方面的情况，总结挖掘可复制、可推广的经验和做法，4月中旬，我们赴桂东县开展了一次专题调研。现将调研有关情况报告如下：

一、桂东县巩固提升脱贫成果的做法及成效

近年来，桂东县深入贯彻落实习近平总书记精准扶贫方略，把脱贫攻坚作为全县头等大事和第一民生工程来抓，认真落实“四个切实”“五个一批”“六个精准”要求，上下一心、精准施策、合力攻坚，于2018年8月成功实现整县脱贫摘帽。脱贫摘帽以后，桂东县认真落实“四个不摘”要求，确保在全面建成小康社会征程中“不落一户，不落一人”。主要呈现出“四有”特点：

（一）产业扶贫有特色。立足资源禀赋，找准比较优势，积极探索将“绿水青山”变为“金山银山”的实现途径，实施“一村一品、一户一业”工程，加快发展特色产业，为巩固脱贫成果提供重要支撑。一是龙头带动。对规模大、带动力强的农业龙头企业进行重点培育，并立足农业资源引进精深加工企业，让龙头企业带动贫困户增收脱贫。在玲珑王茶业公司的带动下，2600贫困户8600人种植茶叶3.6万亩；2018年引进的浙江永裕竹业，投资7500万元建设众意楠竹加工产业扶贫项目，一期已经建成投产，带动布局了6个初级产品加工点，并辐射汝城、资兴等周边县市，可实现年产值8000万元，其中一半是直接付给农户的原材料款，惠及竹农和贫困户上万人。二是市场拉动。以市场需求为导向，引导群众因地制宜发展家庭产业。桂东县是省中药材产业发展试点县，中药材品质优良，市场行情好，比如七叶一枝花收购价每公斤1000元左右，成为脱贫致富的重要产业。青山乡振兴茶叶公司以每斤80元的价格向农户收购野生茶青加工制作“斗煨茶”，销售价格每市斤达400至1000元。大塘镇饲养竹鼠的贫困户有560户，一只竹鼠养七八个月就能长到3斤多，每只竹鼠利润达150元左右。高山蔬菜、药材种植、竹鼠养殖、蜜蜂养殖，以及油茶、玉兰片加工等形成了地域特色产业，很多贫困户也因此圆了脱贫梦。三是帮扶促动。主要是通过金融扶贫、引导股份帮扶等方式，推进茶业、风电、光伏等产业发展。目前全县光伏扶贫电站总装机容量16264千瓦，其中户用光伏扶贫电站1000个，可为每户贫困户年增收3000元以上；村级光伏扶贫电站装机容量13264千瓦，覆盖全县61个贫困村。对无劳动能力或劳动力弱的贫困户，按每人2500元的奖扶和配比标准引导贫困人口入股风电等优质项目，全县有1.2万名贫困人口入股中核牛郎山风电产业帮扶项目，2018年度已预分红150万元。四是三产联动。在脱贫攻坚工作中，瞄准生态资源优势，将乡村旅游与精准扶贫紧密结合起来，一大批农村群众端起了旅游“金饭碗”。沤江镇金洞村发展民宿农家乐近40户，成为远近闻名的避暑胜地，避暑旺季每天接待游客不下1000人。2015年以来，全县发展乡村旅游避暑点402个，打造了沤江镇青竹村和金洞村、寨前镇水湾村、四都镇角塘村等一批乡村旅游扶贫示范村，带动贫困群众通过参与旅游商品生产、加工和销售、开办乡村旅游避暑点等实现人均增收800元以上。

（二）就业创业有门路。本着“精准扶贫，就业先行”理念，制定了就业扶贫“13361”工作思路，即落实“1户1人就业”和5个“千人计划”总体目标，完善信息、培训、就业服务“三个系统”，建设十个扶贫基地、十个扶贫车间、十个扶贫专班“三大工程”，规范基础信息统计、职业技能培训、县外推荐就业、县内企业就业、对口帮扶就业、公益安置就业“六本台账”，建立创业指导服务平台，确保有劳动能力的贫困户至少有1人充分稳定就业。桂东县就业扶贫主要有五种模式。一是对口帮扶就业。与中国中铁股份有限公司签订了《建立劳务基地合作框架协议书》，把桂东作为精准扶贫对口帮扶劳务基地，每年安排3至4批农村贫困劳动力到中铁委托的武汉金大力机械培训学校参加专业技能培训，培训合格后再推荐到公司相关项目部就业，每月工资6000多元。2016年以来，已有226人参加免费职业技术培训，其中207人被推荐到中铁南方公司等项目部就业。二是劳务输出就业。有序组织劳务输出，推荐到发达地区就业，鼓励引导农村剩余劳动力通过转移就业增收致富。今年已输送102名劳动力赴广东东莞、惠州等地务工就业。组织企业参加“春风行动”农民工专场招聘会，提供以普工、技术员、厨师、财务、基层管理等就业岗位，今年达成就业意向447人。三是就近和居家就业。实施“车间培训”计划并给予就业培训补贴，创建就业扶贫基地（车间）42家，1385名贫困劳动力实现“家门口”就业。众意楠竹青山扶贫车间安置当地农村劳动力33人，其中贫困户27人，人均劳务年收入3.6万元。联合郴州中才人力在大塘镇两个易地扶贫搬迁点举办居家就业扶贫车间（足球加工）培训100余人，贫困户加工好手工足球后，再上门回收按件取酬，每人每日可增收75至125元。四是公益安置就业。整合村级公益性岗位，增加工作量，提高劳动报酬，精准落实岗位人员，既有利群众勤劳增收，又能提升群众满意度。全县有2016名贫困人口在乡镇、村（社区）的保安、保洁、保绿及河道、森林管护等公益性岗位就业。五是创业带动就业。大力营造“大众创业、万众创新”良好氛围，降低创业门槛，提供创业担保贷款等政策支持，吸引了一大批有实力、有能力、有抱负的返乡农民运用自己掌握的资金、技术、人脉，来兴办实业、发展产业、带动就业。

（三）基本生活有保障。在确保达到“两不愁三保障”标准的基础上，针对农村特殊困难群体，多措并举编密织牢民生兜底保障安全网，有效保障了困难群众基本生活。一是实施兜底保障。全县共有4336户8840人纳入农村低保，其中低保兜底3468户7419人、农村特困供养对象1194人，农村居民最低生活保障标准提高到每人每年3420元，实现农村低保制度与脱贫攻坚政策有效衔接。二是开展特困帮扶。整合多方资源，设立并壮大扶贫助学基金500万元、扶贫灾害救助基金200万元、扶贫医疗救助基金1500万元，对贫困学生、受灾群众和患特殊病的群众加大救助力度，防止因学、因灾、因病致贫返贫。三是推进健康扶贫。认真落实“三提高、两补贴、一减免”政策，实施“先诊疗后付费一站式结算”，患大病需支出较大医疗费用的贫困人口，可以得到“基本医保+大病保险+‘扶贫特惠保’商业补充保险+扶贫医疗救助+民政救助+医院减免+政府兜底”等七重保障，贫困群众4类9种大病实际医疗费用报账救助达90%以上。四是落实生态补偿。抓实天然林保护、封山育林、退耕还林等重大生态工程，在项目和资金安排上向生态保护地区倾斜，提高生态地区贫困人口的参与度和受益水平。2017至2018年共落实贫困户退耕还林补助169万元、生态公益林补助620万元。五是完善公共服务。按照贫困村3500元/人、非贫困村3000元/人的标准，安排资金到村全面改善农村基础设施。按照3000元/户的标准，安排资金对农村安全饮水工程进行巩固提升，建设各类改水工程1982处，确保水质达标与饮水安全，全县12.5万人受益。

（四）扶志扶智有成效。坚持扶贫同扶志扶智相结合，补齐贫困群众“精神短板”，提振勤劳致富的精气神，最大限度地激发群众“愿脱贫、会脱贫、能脱贫”的内生动力。一是加强思想引导。各级领导干部深入村组开展“流动党课”“农家夜话”“板凳课堂”等活动，并利用节假日回乡探亲的机会深入基层村组，入户走访调研，进行政策宣讲，征集群众意见建议，化解矛盾纠纷，为群众增收出谋划策。二是建设乡风文明。在带领群众发展生产脱贫致富过程中，创新活动载体，挖掘乡贤元素，不断提升群众道德素质和树立村庄文明新风。大塘镇通过成立村民议事会、道德评议会等，组织开展“十星级农户”“最美人物”“身边好人”等评选表彰活动，让群众身边的“凡人善举”引领村民崇德向善、积极向上、自力更生。青山乡每年开展“家庭文明建设”“和美家庭”评选活动，有效激发了群众的内生动力，助推了老百姓精神脱贫。三是开展结对帮扶。对全县113个村（社区）实行驻村帮扶，组织机关党员干部与贫困户结成帮扶对子，组织开展“四批次、七小轮”入户访谈活动，着力“把政讲明、把心焐热、把底摸清、把策施准、把贫脱掉”，并切实解决群众最关心的问题、最突出的困难，提升满意度。四是建强基层堡垒。结合村“两委”换届，选举产生村“两委”干部598名，新一届村（社区）“两委”班子平均年龄大幅下降，学历水平和女性干部比例大幅提升，班子的工作能力、组织活力和带富能力明显增强。实施党建先锋工程，全县89名村党组织书记、216名农村党员领办农民专业合作社305个，带动贫困户参与生产经营增收。

二、桂东县巩固提升脱贫成果带来的启示

脱贫之路，“行百里半九十”，脱贫攻坚的“后半程”任务仍然十分艰巨，必须建立健全稳定脱贫和防范返贫的长效机制。在这方面，桂东的做法为我们带来了一些有益启示。

一要持续压实脱贫攻坚的主体责任。习近平总书记强调：“贫困县摘帽后，也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚，要继续完成剩余贫困人口脱贫问题，做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。”桂东县在脱贫摘帽后，成立了脱贫后续巩固提升工作指挥部及1办12个工作组，继续深入推进产业发展、就业增收、安居保障、教育扶贫、健康扶贫、安全饮水、农村四好公路、网式工程、农村综合服务、贫困退出业务指导、群众满意度（民调）、扶贫领域腐败和作风问题专项治理等脱贫后续巩固提升工作，确保脱贫的稳定性和可持续性。实践证明，只有在政治站位上高起来，脱贫成效才能实起来。要认真学习领会、全面对标看齐、坚决贯彻落实习近平总书记参加甘肃代表团审议时发表的重要讲话精神，切实扛起政治责任不放松，继续抓好巩固脱贫成果、防止贫困人口返贫各项工作，继续加大对剩余贫困人口的帮扶力度，不断提高脱贫质量。要强化“工作落实年”行动，坚持做到重心下沉，切实转变干部作风，防止出现工作松劲、懈怠，深入开展扶贫领域专项治理，推动脱贫攻坚从“打赢”向“打好”转变，确保脱贫成果经得起历史和人民的检验。

二要更加注重产业扶贫的针对性和可持续性。发展产业是实现脱贫的根本之策、长久之计。桂东县始终把培育特色产业作为推动脱贫攻坚的根本出路，坚持因地制宜、因户施策推进“一村一品”“一户一业”工程，不去刻意追求所谓“高端大气”，既有龙头企业带动的大产业，也有自家房前屋后的“小产业”“小车间”，实现了村村有支柱产业，户户有致富门路。衡量扶贫产业做得好不好，关键要看产业是否适合本地实际和贫困户的家庭情况。对于发展条件相对较差的贫困地区，把分散的农户和田地通过公司或合作社，用市场的纽带把他们联结起来做大规模;培育出优质农产品，通过深加工，大幅提升产品附加值，更加契合带动农民脱贫致富的本质。要以发展特色产业为重点，遵循产业发展的自然规律和市场规律，坚决克服扶贫产业发展上的形式主义，进一步夯实贫困户“家底”，努力使脱贫攻坚成色更足。鉴于贫困人口大多老弱病残或家庭情况特殊，难以靠自身发展产业的现状，要更加注重发挥经济能人、龙头企业的示范和带动作用，进一步完善扶持政策、统筹资金安排、搭建创业平台，充分调动各类经济能人、龙头企业积极性，支持他们通过牵头成立合作社、建立示范基地、流转或托管贫困群众土地、优先安排在基地务工等方式，与贫困群众建立紧密的利益联结机制，提高扶贫资金的投放效益，确保扶贫产业发展可持续、脱贫群众收入可持续。

三要积极引导外出务工人员返乡创业。随着乡村振兴战略的实施以及农村基础设施越来越完善、交通物流越来越便捷，近年来越来越多的外出务工人员选择把资金和发达地区的市场观念、技术、管理带回家乡创业，不但实现了在家门口创业，促进当地经济发展，而且吸纳大量农村富余劳动力就业，维护了农村社会稳定。桂东县应时合势，全力推进外出务工人员返乡创业，掀起了一股返乡农民创业大潮。在最偏远的青山乡，有不少外出务工青年从北京等大城市返乡创业，涉及茶叶、杨梅、竹笋加工以及楠竹、电商等产业，这些人眼界开阔，有技术、有人脉、有能力，是乡村振兴的重要力量，也是城乡融合发展的互动桥梁。无论是脱贫攻坚还是实施乡村振兴战略，都十分需要熟悉乡村这“一方水土”的人才。要结合脱贫攻坚、新型城镇化和乡村振兴，出台一套好政策、搭建一组好平台、实施一批好项目、打造一方好环境、培育一批好典型，打好亲情牌，唱好家乡戏，引导外出务工人员返乡创新创业、报效家乡。

四要重视防范因病因灾因意外事故致贫返贫风险。长期以来，“因病因灾因意外事故致贫返贫”是农村贫困地区十分突出的社会问题和顽疾。目前，“家庭主要成员没有劳动能力”和“过重的家庭成员疾病负担”是农村贫困家庭的两大致贫原因。在全力推进脱贫攻坚、持续抓好“三业”（产业、就业、学业）减少贫困存量的同时，要更多注重“三防”（防病、防灾、防意外事故特别是交通事故），防止出现新的贫困和已脱贫人口返贫。按照习近平总书记“防止返贫和继续攻坚同样重要”的重要指示要求，要聚焦因病因灾因意外事故等致贫返贫的关键因素，着手安排部署“未贫预防、返贫先防”工作，积极探索建立行政的（加强农村医疗卫生基础设施建设）、政策的（健全医保体系）、商业的（扶贫类保险产品）、法律的（加强农村道路交通安全）、社会的（社会救助和慈善救助）等相结合的精准防贫工作机制，从源头筑起贫困发生的“截流闸”和“拦水坝”。对刚刚脱贫的家庭能否站得住、走得稳，要建立完善监测跟踪制度，以便及时发现返贫苗头并给予后续支持，确保他们能够稳定脱贫、持续发展。对返贫人口和新发生贫困人口要及时予以帮扶，巩固脱贫成果，提升脱贫质量。

五要着力激发贫困户自强自立的内生动力。扶贫先扶志，致富先治心。为树立贫困群众稳定脱贫信心，桂东积极开展扶志扶智及“富脑袋”工程，通过广泛开展板凳党课、农家夜话、现身说法等形式，进一步激发起贫困户脱贫致富奔小康的内生动力。沤江镇上东村的钟焱红，身体残疾、孤身一人，虽然列入了建档立卡贫困户、享受低保政策，但身残志坚，精神面貌很好，种了8亩茶叶、2亩水稻，养了150只家禽，并用扶贫贷款买了茶叶加工设施，实现了稳定脱贫，扶贫贷款去年也还了一半。我们深刻体会到，脱贫攻坚既要授人以“鱼”，更要授人以“渔”，教会贫困群众“捕鱼”的方法。要坚持“输血”与“造血”齐发力，扶贫与扶志扶智相结合，推动贫困群众从思想深处产生“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变。要通过建立扶贫奖励荣誉制度等措施，鼓励贫困户积极参与各种扶贫活动，提升他们的社会尊严和脱贫自信，强化他们自身的责任担当和脱贫动力。要开展好“户帮户、亲帮亲，互助脱贫奔小康”活动，弘扬扶贫济困、邻里相帮、守望相助传统美德，调动全社会力量关心帮扶深度贫困群众，形成决战决胜的强大合力。

习近平总书记在民营企业座谈会上强调：“我们要不断为民营经济营造更好发展环境，大力支持民营企业发展壮大”。小微企业是国家深度贫困地区实体经济和民营企业的生力军，是发展产业、促进就业、维护稳定的中坚力量。近年来，古丈县通过要素保障、精准服务和政策扶持等方式助推小微企业壮大做强，并积极引导农商行、邮储银行、长行村镇银行等金融机构加大支持力度，小微企业经济质量和数量发展均取得了显著成效。如何进一步释放小微企业发展活力，迎来实体经济振兴，是当前亟需解决的关键问题。

一、发展现状

小微企业是推动古丈县民营经济、促进产业结构升级的重要力量，据不完全统计，各类小微企业占了全县市场主体的80%以上，贡献了70%以上的就业、60%以上的GDP和50%以上的税收。全县现有小微企业2066家，从业人员2万余人。从企业构成看，三次产业比为21.0：27.1：51.9；按照所属行业来划分，涉及农业、工业、建筑业、交通运输业、批发零售业、住宿与餐饮业、居民服务娱乐业和其他行业等。其中，有规模茶叶加工企业40余家，年销售额1000万元以上的15家；有茶叶专业合作社140个、茶叶协会10个，茶叶种植、加工大户580余户；有油茶合作社40余家，从业人员500余人，年产油茶近2000吨、产值达8000万元；有食品生产企业27家，省、州级龙头企业18家，食品加工小作坊216家，食品经营户1632户；有乡村旅游企业10家，特色旅游商品经营户90余户，从业人员1000多人。

随着古丈县支持力度的逐年加大，各类小微企业在繁荣经济、吸纳就业、活跃市场和发展新兴产业等方面的作用日益凸显，主要特点有：一是主体数量迅速增长。在各类财税和发展政策引导下，小微企业快速新生。据统计，近两年来，全县共新增国有及国有控股（含集体）企业22家、私营企业200家、农民专业合作社64家，同比分别增长24.8%、29.5%、19.7%；新登记个体工商户604户，同比增长13.5%。二是经营理念日趋成熟。各类小微企业都十分注重自身企业价值挖掘打造，均认识到品牌在市场竞争和利润提升等方面的重要作用，并结合行业特点，大力围绕品种、品质、品牌做文章。比如茶叶产业的牛角山、英妹子，食品产业的神土地、春风合、采杰民族食品等通过多种形式培育品牌形象，现在省、州地域内已有一定知名度。三是政策扶持逐步完善。在国家现有政策外，古丈县结合实际，即将出台《关于鼓励支持个体工商户转型升级为企业的实施意见》（试行），重点引导年产值在2000万元以上的工业个体工商户、年营业额在1000万元以上的个体批发工商户和年营业额在500万元以上或者从业人员25人以上的服务业个体工商户等转型升级为企业，并在放宽登记条件、财政政策优惠等方面给予照顾和奖励。四是电商产业不断壮大。各小微企业均注重拓宽网络销售渠道，通过大力融入京东、淘宝等知名电商平台进行销售，实现了壮大电商经营主体、培育网络品牌的目的。目前，全县已建成较大电商企业10余家，通过网络销售古丈茶叶和特产的门店达50多家，从业人员5000多人，“古丈毛尖”、“古丈红”等茶叶产品销售渠道从省内扩大到北京、上海、广东乃至新疆、甘肃地区，产品单价提高了30%以上。建成村级电子商务服务站136个，贫困村村级电商服务站覆盖率达到80%左右，猕猴桃、八月瓜、柑橘等传统优势农产品实现产销两旺。

二、面临的困难和问题

尽管古丈县小微企业成长速度不断加快，在推动经济社会发展和精准扶贫等方面起着重要作用，但受政策、资金、市场、自身和环境等因素制约，整体发展水平依旧偏低，经营缺乏科学经营管理，企业壮大仍面临着诸多困难和问题。一是政策扶持力度不足。部分政府扶持政策门槛偏高、规模偏小，多数小微企业难以达到申请条件。据测算，全县规下企业得到的扶持资金不足工业扶持资金总量的两层。加上人工、土地、房租、物流等成本过快上涨，严重挤压了小微企业的利润空间，“找不到人、用不起人、留不住人”更是企业面临的突出问题，各类扶持政策在困难面前显得力不从心，使得小微企业生存艰难。二是融资难制约企业成长。小微企业的融资多用于流动资金，具有规模小、时间急、频率快的特点。目前，适合小微企业的金融产品十分短缺，融资渠道极为狭窄，基本局限于熟人借债、供应商赊账以及部分银行贷款，这些融资方式额度小、成本高，严重制约了企业发展。据调查，小微企业中65%左右的发展资金主要来源于自有资金，只有25%左右来源于银行贷款，全县2066家小微企业贷款需求约为1亿元，现有融资渠道远远不能满足要求。三是政府性信息平台缺位。没有专门为小微企业“量身定制”的信息发布平台，定期发布各行业市场供求、产品价格、行情走势等相关信息，小微企业在激烈的市场竞争中只能“单打独斗”“摸石头过河”，企业收益受市场波动影响较大，要实现“整合资源、抱团发展”困难重重。如2017年底，某镇部分农业合作社因市场信息闭塞，导致所收柑橘滞销变质，造成农户直接经济损失200余万元，而同期外地柑橘市场售价却较往年同期上涨20%以上。

三、对策建议

小微企业作为古丈县民营企业的重要组成部分，是培育市场主体、发展实体经济的基石。为推动各类小微企业发展壮大，建议做好以下几个方面工作。

（一）进一步加大政策扶持力度。结合国家产业政策导向，制定符合古丈实际的小微企业发展规划，重点扶持壮大一批茶叶、油茶、民族食品、旅游等领域的龙头企业，通过以点扩面、以大带小的方式，实现企业抱团发展。同时，大力优化发展环境，坚持服务型政府和“少干预、多支持”理念，强化主动服务意识，并重点从市场准入、财税支持、企业信贷、科技创新和人才培养等方面加大力度，支持符合条件的个体户转型为企业，鼓励小微企业转型升级为规模企业。例如，在政策允许范围内，对符合条件的小微企业实施普惠性税收免除，通过建立有明确导向的财税政策，鼓励企业更加积极地开展研发创新和技术升级。

（二）进一步解决融资难融资贵问题。在充分落实国家增加再贷款、再贴现额度等政策措施前提下，探索建立银企交流平台，通过定期或不定期举行银企座谈会等多种形式的对接活动，着力解决银企信息不对称问题。积极引导小微企业改变传统家族管理模式，建立现代企业制度，解决财务管理不规范、经营内控机制不健全等问题，以提高企业授信额度和贷款能力。鼓励县内金融机构设立专门服务部门，简化申报手续，优化审批流程，如可借鉴推广古丈邮储银行的三农金融事业部工作经验，开发适合小微企业的金融产品，把金融机构业绩考核与支持小微企业发展挂钩，解决银行不敢贷、不愿贷的问题。同时，积极鼓励优质小微企业通过兼并重组、抱团整合，实现上市融资、私募股权融资等渠道解决资金问题。

（三）进一步破解信息不畅、机制不顺等发展困境。加快实体市场和网络市场融合发展，拓展小微企业销售渠道，鼓励企业对接京东、天猫等互联网公共平台，推动开展电商业务。积极构建由银行机构、财税部门、发改部门等和小微企业组成的政府信息交流平台，建立小微企业网站信息中心和微信公众号，专门负责企业发展相关政策的理顺和整合，实现企业与政府部门的实时沟通、企业与企业间的良性互动。比如，政府通过社会渠道掌握市场供求信息后，及时在网站发布，供企业参考对接市场；或者民族特色食品企业与各农业专业合作社合作，将各村各镇的特色食品如酸鱼、酸辣子、腊肉等向外推广销售，实现互利共赢。

（四）进一步加强科技创新和质量升级。鼓励传统行业小微企业提高产品质量标准，推动形成行业质量体系建设，形成具有县域特色和一定影响力的行业品牌。引导小微企业围绕国家产业政策和市场需求，调整产品结构，提高科技含量，增强市场竞争力。如可探索建立利益补偿机制，建立财政补助基金，对企业科技研发投入进行奖补。积极搭建合作平台，引导企业与中科院、湖南农大等科研院校合作，加快科研成果转化，重点培植一批产学研示范企业，带动校企合作和技术进步。如可借鉴吉首老爹生物有限公司产品发展经验，加大在民族食品饮料方面的科技研发力度，打造具有古丈核心优势和特色品牌的食品企业。

（五）进一步强化品牌激励和舆论宣传。要充分发挥传统新闻媒体和网络新兴媒体的作用，通过电视、广播、网络、抖音、微信等媒介，宣传县内小微企业的地位、作用和重要战略意义，营造有利于企业健康经营的良好氛围，进一步提振企业家和大户搞实业、发展实体经济的信心。要积极引导小微企业进行品牌培育，鼓励申报著名商标和名牌产品，加快生成一批具有自主知识产权和核心技术的省、州级著名商标品牌和产品。要探索建立有效的激励机制，对经营业绩好、管理能力强、社会贡献大的小微企业予以重奖，并推荐企业法人参选、担任县人大代表或者政协委员，以提高他们的政治地位，激发干事创业的热情。

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，实现乡村振兴，基层党组织是“指挥所”，更是“先锋队”。农村基层党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心，农村党员干部是贯彻执行党在农村各项方针政策的中坚力量。农村基层党组织和党员干部队伍的作用发挥得如何，直接关系到乡村振兴战略的执行落实；村级权力运行是否规范有序、阳光透明，直接关系农村的经济社会发展和党执政地位的巩固。因此，抓基层打基础，必须抓好村级组织建设与权力运行，这已经成为亟需解决的重大课题。

村级组织建设与权力运行的现状与背景

当前，村级组织承担的社会功能越来越多，但对照基层民主管理更高要求和人民群众更高期望，村一级在组织建设和权力运行中出现的一些突出问题亟待重视和解决。

（一）村级事务冗重繁杂。村级组织是最基层的组织，很多职能部门推进某项基层工作的通用模式就是要求村级相应成立机构，并悬挂牌子、建立台账，村级组织成了乡镇和相关部门的“下属单位”，承担着其委托的各项工作职责和摊派交办的各类事务。与此同时，对村级的检查考核随之增多，村干部疲于应付。据不完全统计，一些地区村级组织承担的各项事务达一百多项，各种考核任务数十项，有的村悬挂各类门牌和制度牌几十块。

（二）决策程序缺乏民主。针对村级决策程序，现行的法律法规多是从宏观上提出规范要求，缺乏具体规定和统一标准。如“四议两公开”只对决策流程作了基本要求，但具体内容没有统一标准。在实际操作过程中，村级重大事务决策程序不够规范，有些村没有进行民主决策，仍停留在“人治”阶段，主要由村支部和村委会开会决定，“四议”变“两议”甚至“一议”，党员大会审议或村民代表会议决议成为“空壳”，民主决策流于形式。

（三）财务管理较为混乱。部分村干部财经法规意识不强，未严格执行财务管理的制度法规。比如，财务手续不齐全，开支无正式发票，白条入账，发票无经手人、证明人签章；财务公开不透明，不按规定内容、时间和程序进行公开；有些村财务何时公开、公开什么、怎样公开，完全由村干部说了算。这些现象在农村财务管理中比比皆是。据不完全统计，在近几年农村群众的信访举报中，百分之八十以上都与村级财务问题有关。

（四）民主监督流于形式。民主监督意识不高，部分村干部和村民素质不是很高，普遍存在“人情”观念，一些监督者和被监督者不愿意学习法律、纪律和制度，更不愿意执行。村级监督制度规定难落实，目前对村级监督的主体主要依靠村务监督委员会、村民代表等，他们大多是在支村“两委”的引导下选举产生的，监督者与被监督者存在共同利益关系，导致对村级监督睁只眼闭只眼，甚至“同一个鼻孔出气”。

（五）党员管理约束不够。党内很多制度对党员干部这个关键少数约束力大，但对普通党员这个绝大多数约束力小，导致基层党员管理失之于宽、失之于软。基层党组织对普通党员管理和考评不及时、不到位，处置不合格党员存在“蜻蜓点水、隔靴搔痒”现象，导致部分党员角色模糊，党员意识弱化。大量农村流动党员游离于组织之外，有的成为“隐形党员”“口袋党员”，造成了党组织管不上、管不着的涣散局面。

村级组织建设与权力运行的探索与实践

围绕上述问题，结合本地实际，湘潭县有针对性地开展“松绑减负”行动、探索“亮分制管理”模式、推行“阳光村务”管理、铺开“村级纪检员”制度，理清了村级职能职责，加强了农村党员管理，规范了村级权力运行，强化了村级组织监督。

（一）开展“松绑减负”行动，理清村级职能职责。为实现村级组织全方位的“松绑”，湘潭县同步推进“集中摘牌”“考评瘦身”“审批松绑”整治工作，确保基层减负减压立见成效。对县直各单位在村设立的临时机构、牌子、台账进行全面梳理，进一步取消或整合临时机构、摘除牌子。对各类考核检查项目进行全面摸底梳理，制定《面向村开展考核检查项目清单》，取消个别考评或创建项目，部分考评项目并入村级绩效考核，不再单独考核，保留个别单项考核。通过开展行政审批项目专项整治，对一大批行政审批项目进行精减合并，保留了部分项目，委托下放乡镇及基层一些项目，从而精简了一大批项目，有力促进了县、乡政府职能转变和行政权力的规范运作。

（二）探索“亮分制管理”模式，加强农村党员管理。结合农村党员特点，制定出台《农村党员亮分制管理实施意见》，统一规范党员处置工作。做好不合格党员处置后续工作，对限期改正的，确定专人进行结对帮扶，继续加强培养教育和考察管理；对劝退、除名的，通过跟踪帮教、走访谈心等，进行思想疏导。打出教育监督管理“组合拳”，有效破解农村党员教育管理难题。在教育环节，全县分批次对村党支部进行轮训，各乡镇结合农村党员冬春训开办党员骨干示范培训班。在监督环节，开展“党员戴党徽挂牌子树形象”活动，激发党员争先创优。在管理环节，定期编印学习小报下发至党小组，党小组每月组织党员学习一次，支部每季度组织全体党员学习一次。这些内容丰富、形式灵活的管理措施，促使了党员政治生活更加常态化、规范化。

（三）推行“阳光村务”管理，规范村级权力运行。以全面推行“阳光村务”为导向，逐步构建了一套规范化的村级权力运行体系。健全权力运行制度，对农村基层重大决策、重大活动、重大项目进行梳理，制定《村级权力清单》，绘制《村级权力运行流程图》。制定《阳光村务管理实施办法》，在每个村统一设置党务、村务和财务三个公开栏，经村级纪检员、村务监督委员会进行审核签字后予以公开；设立村务监督委员会，对村级重大事项决策程序和落实、村务公开、民主理财等情况进行监督；设立村民议事会，定期组织召开村民议事会进行质询和评议。村级资金实行收支两条线管理，建立一支笔审批制度和报账员制度，村级工程建设、商品采购都必须集中招投标，防止暗箱操作。

（四）铺开“村级纪检员”制度，强化村级组织监督。在以往探索设置村级纪检员的基础上，认真总结经验，全面铺开村级纪检员制度。出台管理办法，要求村级纪检员由村党组织成员或村委会成员中的党员担任，明确村级纪检员的职责及必要权力，并建立问题线索报告、工作留痕管理、季度工作例会等制度。年底组织村级纪检员进行述职述廉和民主评议，并对村级纪检员的履职情况进行单独考核，考核结果与年终评先评优、经济待遇、政治待遇相挂钩。对年度考核被评为“不合格”或连续两年被评为“基本合格”的，由乡镇党委予以调整；对违纪违法行为不制止、不报告，放任不管造成严重不良影响的，直接定为“不合格”等次，并视情况予以组织处理、纪律处分。

村级组织建设与权力运行的成效与变化

通过上述四项工作的探索与创新，湘潭县的村级组织建设、村级权力运行、农村党员教育管理以及党群干群关系都发生了明显的变化，呈现了良好面貌。

（一）村级职能职责从“杂乱繁多”向“回归主业”转变。湘潭县从基层微观治理单元入手，从村级“减负松绑”工作着力，积极探索基层社会治理体制机制改革，着力让政府行为“归位”，让村级自治“守位”，让村真正回归到自治和服务群众的职责主业上来。通过“松绑减负”，进一步理顺了县直部门、乡镇政府、村之间权责关系，直接减少了一批村级事务、各类临时机构、牌子、台账和各类考核评比项目，促进了村级组织回归主业，基层工作活力得到了明显增强，干部作风得到了明显改进。工作经验先后被湖南《省委通报》和省委办公厅《内参》推介。

（二）村级权力运行从“暗箱操作”向“阳光透明”转变。通过制定村级权力清单，在村级权力、财务管理和服务流程等方面给村干部套上“紧箍咒”，使村干部依法履职、循章办事，原先管理混乱的村现在逐步规范，因村级财务引发的群体性上访也逐渐变少。通过推行“阳光村务”管理，形成了“三监督一检查”村级权力监督机制，村干部权力被约束在一定的操作空间，很难再走暗箱操作的老路和谋取私利的歪路，确保了村级权力在全方位、立体化监督下的有效运行，增强了群众对村干部的信任，干群关系更加密切。工作经验被省委改革办《改革简报》推介。

（三）党群干群关系从“若即若离”向“心齐气顺”转变。党员亮分管理，严肃处置不合格党员，为健全党员能进能出机制和优化党员队伍结构提供了切实有效的方法。通过量化计分晒成绩，对号入座评等次，被评为不合格的党员既心服口服，又深受警示，绝大部分限期整改党员主动与党支部进行了对接，补缴了党费，递交了思想汇报，决心整改到位。群众对党组织的认可度、信赖感明显提高，麻将馆冷清了，田间地头热闹了，党员群众心往一处想，劲往一处使，党群干群关系更紧密了。工作经验被省委政研室《送阅件》推介。

（四）农村党风廉政从“不良生态”向“风清气正”转变。每次支村“两委”换届之时，拉票贿选、请客送礼等不正之风就在农村普遍蔓延，尤其是围绕村级财务等问题纠缠不休，没有形成良好的政治生态。近年来，特别是在村支“两委”换届期间，全县村纪检员积极组织党员干部开展廉政教育，对重大决策、重大开支、工程招投标以及村集体资金开展监督，主动向纪检监察部门反映线索问题，协助乡镇纪委信访处理和案件调查，解决了一大批疑难问题，营造了风清气正的干事创业氛围，农村党风廉政建设呈现了崭新面貌。

村级组织建设与权力运行的体会与思考

加强组织建设，强化权力运行，必须用好党内监督这一法宝，在监督范围、监督方式、监督渠道和监督保障上做文章，坚持和落实民主集中制，把党内政治生活严肃化、常态化、规范化。

（一）在监督范围上做到“多”“少”兼顾。习近平总书记多次强调，全面从严治党，既要抓住“关键少数”，又要管住“绝大多数”。党内监督作为从严治党的重要内容，同样必须抓住“关键少数”，尤其是各级“一把手”这个“关键少数”中的“关键少数”。要聚焦“一把手”这个监督重点，进一步健全领导班子议事、干部选拔任用问责、领导干部插手重大事项记录等制度，真正做到以制度管人管事。同时，必须管住“绝大多数”，即8900多万名普通党员，让监督实现全覆盖、不留死角、没有空白。

（二）在监督方式上做到“上”“下”互动。党内监督要贯彻民主集中制，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督。必须充分发挥上级对下级这个最管用、最有效的重要渠道和纪委监督执纪问责的重要力量，使监督效果更明显，监督层次和范围更全面。要进一步创新巡视巡察制度和派驻监督制度，把巡视巡察和派驻监督作为自上而下组织监督的重要方式，实现巡视巡察工作、党和国家机关派驻监督全覆盖。改进自下而上的民主监督，最根本的就是坚持、完善、落实好民主集中制，充分发挥批评和自我批评这个有力武器，严肃党内政治生活。必须始终遵循理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评等为基本制度规范，真正让下级监督上级得到有效发挥，确保监督落到实处。

（三）在监督渠道上做到“内”“外”相辅。坚持党内监督和党外监督相结合，是马克思主义政党的一贯要求，是我们党的优良传统和政治优势。目前建立了党内监督机制，明确了由人大、政协、纪委监委、司法、审计等部门共同组成的监督主体，形成了比较完善的党内监督体系。必须充分发挥各党内监督主体的作用，织密监督天罗地网，开启全天候“探照灯”。但仅仅建立系统科学的党内监督体系远远不够，还必须发挥外部监督的作用。如果不与广大人民群众、社会力量紧密结合，那么监督工作必将成为无源之水、无本之木。将社会力量、人民群众对党的监督列入党内法规，并依托新技术、新手段开展多渠道、更广泛的监督，是对党内监督建设的有效补充。

（四）在监督保障上做到“柔”与“刚”相济。信任不能代替监督，管长远要靠制度。加强党内监督，既要有“刚性”的严格执行，还要有“柔性”的人文关怀。纪律是硬性冰冷的，一味地强制与管压可能会适得其反，而“四种形态”既体现了严格执纪的刚性权威，又彰显了“治病救人”的终极关怀。必须做好“四种形态”柔性化处理“后半篇文章”，加强对受处分人员的日常教育、管理和监督，健全案后回访制度，并发挥查办案件的警示教育作用，确保柔性化处理取得实效。好的制度离不开铁的执行，制度的生命在于执行。必须把提高制度执行力作为加强监督的生命，对不依制度办事的要加强追责问责，并注重通过监督实践总结经验、完善制度，推动形成监督制度建设与执行的良性互动。

2019年至2020年，是实施脱贫攻坚和振兴乡村“两大战略”的交汇期，如何提高“两大战略”的政策契合度、实践衔接度，是党坪整村脱贫出列后，必须抓紧谋划和思考的重要课题。

脱贫攻坚和乡村振兴所指目标是一致的，但两大战略侧重点各有不同。脱贫攻坚解决的是温饱和人的基本需求问题，重点在“脱贫”上；乡村振兴解决的是广大农村地区发展道路的问题，重点在“致富”上。前者主要解决发展不平衡问题，后者主要通过解决不充分来解决不平衡问题。

马斯洛需求层次理论认为，人在满足了最基本的生活需求后，会谋求发展的需求、精神文明的需求。乡村振兴战略提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”目标，全方位阐和解决群众在脱贫之后的各项需求，这是乡村振兴要突出解决的问题，也是巩固脱贫攻坚成果的重要举措。

因此，今明两年，党坪村要大力抢抓实施乡村振兴战略，只有这样，党坪村才能在脱贫致富路上实现“赶超”，才能在乡村振兴中不再列入“帮扶”序列。当前，驻村扶贫工作队结合工作实践，提出加紧推进三项重点工作的建议，希望得到后盾单位和绶宁县领导的重视和支持。

一、大力推广“互联网+医疗健康”服务

治穷先治病，健康扶贫是精准扶贫的一项重要举措，对于党砰村甚至整个绥宁县“稳脱贫、防返贫”来说，健康扶贫的意义更重大、更精准，更具现实性。党坪村建档立卡贫困户共109户432人，其中因病致贫53户210人，比例高达48.6%。另外，全村共有五保户17户18人，低保户43户82人，残疾103户111人。目前，党坪村公共卫生服务和医疗条件落后，仅有2个功能不全的卫生所，签约家庭医生的作用发挥极其有限，许多贫困家庭一年寻医问药和看病医治的开支占家庭总支出的70%以上。因病致贫与因贫致病恶性循环，严重制约了党坪村的脱贫致富。

《关于促进“互联网+医疗健康”发展实施意见》（湘政办发〔2018〕85号）的出台实施，为农村公共卫生、医疗健康服务提供了政策措施和目标指引，为健康扶贫提供了新的服务模式。

所以，建议绥宁县大力推进“互联网+医疗健康”服务项目，借鉴浙江微医集团和河南平顶山、郏县以及永州新田县、株洲天元区、邵阳武冈市等地经验，将“互联网+医疗健康”便民惠民措施精准落在健康扶贫上，推动优质医疗资源向基层下沉，打通服务群众医疗健康卫生“最后一公里”，为巩固绥宁县脱贫攻坚成果和实现乡村振兴奠定坚实基础。

二、建立党坪村绿色农副产品营销配送中心

绥宁县自然生态环境优良，具有地方特色的农副产品品种多，产量较大，并具有一定的特色效应。但地域交通、产业规模、宣传推介等因素，产业发展的“瓶颈”制约明显，农产品规模与效益提升难度大。

特别是党坪村自然禀赋明显不足，可开发利用地理空间小，发展潜力挖掘难度偏大。全村人均耕地1.09亩，抛荒率高达70%；山林有41000亩，但平均坡度30℃以上，且80%在生态红线二级管控区内，被禁止或限制开垦种植，再加上在家劳动力少、乡土人才少，严重制约了产业集中规模发展，农产品质量效益不高，市场份额不足，特别是产业抗风险能力不强，“物贱伤农”现象时有发生。全村仅有的几家专业合作社和大户经营，都存在着明显的产品质量和市场销路问题，信心受损，前景未卜。

所以，建议在党坪村建立一个绿色农副产品营销配送中心，突出打好绿色牌、生态牌，树立本土品牌和特色产品，通过构建“电商”平台，与物流快递公司合作，在线集中销售，帮助农户解决产品市场销路问题。目前，初步建成一个“爱心购”微信公众号平台，拟将本地生态土鸡、土鸡蛋、土猪肉、高山牛肉、冷水鱼虾以及青钱柳、绞股蓝茶叶和无公害蔬菜、中草药材等农户产品上网展示，进行宣传推介和网购销售。从“以产品找市场”转变为“以市场引产业”，化本土产品零散的劣势为周边集中靠拢的优势，线上线下融合发展，“无中生有”形成集聚效应、品牌效应，从而将党坪村打造成为全县及至全市绿色农副产品集散中心。

三、规划建设党坪村成为一个“特色小村”

党坪村部所在地是原党坪乡镇府，交通便利，有三条县乡公路汇聚的党坪圩，在历史上形成了一个村级商贸中心，少数民族特色建筑和常住人口相对集中，莳竹水从村庄流过。全村森林覆盖率超过80%，堪称“神奇绿洲”，空气每立方厘米含负氧离子10万个，有“天然氧吧”之美誉；气候温暖湿润，年平均气温16℃左右，夏无酷暑，夏季日均最低温度22℃，日均最高温度30℃，是最佳休闲避暑胜地。

所以，建议着力将党坪村规划建设成一个乡村振兴“特色小村”，学习国内外“特色文化小镇”、“康养小镇”的做法，发挥绿色、生态和民俗优势，将党坪村未来发展定位为以绿色农副产品集散地和民宿避暑胜地为主导的“特色小村”。初步计划以党坪圩为中心，向外辐射一公里，大力开展环境综合整治，完善基础设施，绿化美化亮化环境。对村庄老旧房屋拆除重建或进行修缮，重新构建地下网管，修建人行通道和小公园小游园；对村庄段河道治理改造，修建沿河风光带和人行栈道，在河边建立一条特色农副产品步行商业街，在桥头建立一个综合农贸市场；盘活集体资产，规划建设一个游客服务中心和公厕、停车场等公共服务设施，努力打造一个独具特色的乡村振兴示范点，从而带动党坪生态旅游、民宿休闲、康养避暑等产业发展壮大。

村级集体经济是我国农村经济的重要组成部分,是促进农业增效、农民增收、农村繁荣稳定的重要物质基础。发展壮大村级集体经济是打赢脱贫攻坚战的需要、是推进农业现代化的需要、是提高农村公共服务能力的需要、是提高基层组织凝聚力创造力战斗力的需要。为贯彻落实乡村振兴战略，实施好财政部“新农村集体经济振兴计划”，总结村级集体经济发展试点经验，进一步推动村级集体经济加快发展，助力全县脱贫攻坚，笔者就此进行了专题调查研究，并作了如下思考：

一、贫困地区村级集体经济发展现状

古丈县委、县政府历来高度重视发展村级集体经济，近年来坚持以“强村富民”为目标导向，采取综合措施，拓展发展渠道，加强规范管理，创新体制机制，制定出台了扶持村级集体经济发展的系列优惠政策，全县村级集体经济总体呈现了稳定发展态势，为全县统筹城乡发展、加快脱贫攻坚、全面建成小康社会奠定了扎实基础。

（一）发展规模逐渐壮大。古丈县现辖7个镇103个村18个城镇社区，根据2016年农村“三资清理”数据表明，全县村级集体现有土地面积587.673亩，林地面积54271.95亩，园地面积320.7亩，荒地面积1334.5亩，水面面积2084.43亩；全县村级现有资产23159.24万元，货币资金1452.79万元;负债总额0万元。村级集体经济收入稳健，截至2017年底，全县村集体经济发展总收入达1207万元，其中年收入达20万元以上的村有16个，占13.2%；收入达10万元以上的村有24个，占19.8%。2017年全县村集体经济发展经营性总收入524.1万元，其中经营性收入过4万元以上的村有83个，占68.6%。目前，该县村级集体经济收入来源主要由财政转移支付、县级企业带动和资产资源性三种类型构成。

（二）扶持力度持续加大。近年来，该县积极抢抓国家级贫困县、全省扶持村级集体经济发展试点县等机遇，围绕精准扶贫、精准脱贫这一核心任务，借助250万元扶持村级集体经济发展支点资金，积极落实相应配套资金，统筹推进扶持村集体经济发展试点，探索扶持村集体经济发展有效实现形式，经过深入研究确定了该县村级集体经济以光伏发电为主导产业的战略目标，并制定出台了《古丈县统筹整合使用财政涉农资金支持精准扶贫工作实施方案》（古政办发〔2016〕20号)等多项强有力的政策文件，对全县开展扶持村集体经济发展试点统筹整合配套资金、扶持村级集体经济发展奖补资金与配套资金统一管理使用。2016年，该县对62个扶贫村共投入扶持村级集体经济发展资金2232.38万元（含16个光伏发电试点村952.38万元，包括奖补资金250万元），其中1280万元用于搭建“分贷统还”政银企合作平台，以此作为62个扶贫村入股企业的方式，企业按照每年4万元/村的标准给入股扶贫村进行分红；952.38万元用于16个扶贫村实施扶持村级集体经济发展试点项目建设（其中2个村为100KW发电站，14个村为60KW发电站），16个村已分别与红太阳新能源科技有限公司签订了光伏太阳能发电站建设合同，该项资金已给县能源办下拨80万元资金用于支付购买光伏发电材料预付款，其余资金严格按照合同条款进行支付。2017年全县启动5312KM，配套资金4250万元，已到位资金4042万元整，目前已完成投资3727万元。

（三）增收途径日趋多元。结合各镇村实际情况，按照“宜工则工、宜商则商、宜农则农”的原则，因地制宜，寻求自己适宜发展集体经济的路子。加强县级自筹发展村集体经济，整合扶贫、移民等项目资金，给南山村、高坳村等51个边远贫困村、重点移民村、集体经济“空白村”村集体在罗依溪栖凤大道、古阳镇柑子坪、默戎镇新农贸市场和民政家园购买农副产品销售门面，每个门面平均收益在4000到10000元不等；利用地域优势在城区、集镇或交通要道沿线建村部、房屋、门面等出租带来收入，如柑子坪村、龙鼻村。积极帮扶带动村集体经济增收，全县共计划投入4250万元征地180亩为88个村建设光伏发电项目，目前已开工建设光伏电站12个。借助上级投入带动发展村集体经济，2016年该县隆平有机茶业有限公司、牛角山生态农业科技开发有限公司、大自然茶业有限公司和宏发农牧专业合作社4企业每家获得省现代农业特色产业园专项资金100万元，2017年开始这4家企业每年给所在村集体分红4万元。2017年，我龙鼻村、对冲村、丫角村、岩头寨村和三坪村共获得村集体经济奖励资金70万元。同时，该县充分利用生态环境优势，打响了乡村旅游品牌，激发自生动力发展村集体经济，如牛角山村成立夯吾苗寨旅游有限公司，通过门票、茶叶、银器、朱砂和餐饮等为村集体带来47万元收入；龙鼻村成立“以勤茶业专业合作社”和“湘西默戎苗寨乡村旅游有限责任公司”，通过门票和茶叶销售，2017年村集体经济收入达48万元。通过这些项目的开发，实现了强村富民目标。此外，还通过出资入股、土地使用权租赁、服务创收等多种方式，村级集体经济发展新路子不断拓宽，内生动力和潜力进一步激发。

（四）监督管理逐步规范。2016年以来，该县加强了村级“三资清理”工作，进一步澄清村级资产、资源、资金底子。将村级财务全部收归镇统一管理，实行“村账镇管”，取消了村级招待费，减少了集体资产浪费，进一步强化村级财务管理，防止集体资产流失，增加了农村集体经济实力的积累。同时，针对各村债权债务严重制约村级集体经济发展的问题，通过对帐目进行认真地清理、公开，给群众一个明白，还干部一个清白，为村集体经济发展减了负，松了绑。同时，全县各镇通过村支两委换届，按照能力选拔干部，配齐配强村级班子。建立了党支部岗位目标责任制，把党建和经济工作任务下到支部，责任落实到支部书记，按照表现评优树先，调动了村级班子和村干部的积极性，增强了发展农村集体经济的主动性和自觉性。在扶持村级集体经济发展中，该县针对各个试点镇、村实行“一个项目一名领导、一套班子、一套方案、一套档案、一抓到底”的“五个一”工作机制，加快村级集体经济规范有序良性发展。创新村级集体经济运营模式，对全县分布式发电站进行统一管理，并在各镇建立村级财务专户，镇财政所分村设账，村级集体经济收入50%用于精准扶贫对象脱贫致富，另50%根据《村级财务管理办法》交于各村安排使用。

二、存在的问题及困难

尽管近年来村级集体经济发展有了较大发展，取得了一定成效，但仍存在不少问题和困难，主要有以下几点：

（一）县域村级集体经济发展不平衡。受自然条件和地域条件影响，古丈县各镇各村的村级集体经济发展不够均衡，相对来说，在S229一线和县城附近等交通便利的村组、部分自然资源较为丰富的村组、上级部门重点支持的村组的村级集体经济发展的比较好。而一些地理位置偏僻、交通不便、信息闭塞、基础设施建设落后的村组，在发展集体经济方面的难度较大。个别村因为村集体大部分公用林地划入高望界国家自然保护区，在木材上难以做“文章”，加上土地开发受限，在特色农业发展空间方面受限较多，在本村发展村级集体经济没有合适途径，村集体经济一直较弱。据统计，2017年该县村级集体经济最高收入的默戎镇龙鼻村达54万元，而最低收入的磨刀村为零，两个村之间相差甚远。

（二）发展村级集体经济思路不开阔。大部分村组在发展村级集体经济方面缺乏“经营”理念，存在被动和“等靠要”思想，坐等上级给项目、给政策、给扶助，而没有积极探索本村的自身发展路子。部分干部思想保守，市场经济意识不强，一方面担心给集体造成重大损失，在发展经济经济方面怕负责任；另外一方面村级经济薄弱，缺乏开拓创新精神，不能立足已有的土地、资源等优势求发展，在发展集体经济方面缺思路、少办法，难以有效解决发展村级集体经济中遇到的缺乏资金、人才、技术等客观条件造成的诸多问题。

（三）扶持集体经济发展力度不够大。该县是国家级贫困县，经济弱、财政穷、贫困面大、贫困程度深，村级组织无钱办事、无力办事、无法办事的现象比较突出。在调研过程中，我们发现一些村组干部有发展集体经济的想法，但苦于缺乏资金，而其他融资渠道有效，一些规划设想难以付诸实践执行。在村组集体经济发展过程中，需要上级从政策、资金、项目等各个方面给予支持，特别是一些偏远村组在产业路等方面尙需要进一步加大政策支持力度。

三、扶持贫困地区村级集体经济发展的几点思考

发展壮大村级集体经济是加强“三基”建设、推动“三农”发展、实现全面小康的重要保障，进一步加大村级集体经济发展扶持力度，不断推动村级集体经济发展壮大，在决战决胜脱贫攻坚、实施“乡村振兴”过程中将发挥更大作用。为此，特建议如下：

（一）突出顶层引领，进一步做好科学规划。积极抢抓国家实施“乡村振兴”战略，围绕全县区域发展和脱贫攻坚两大任务，在编制全县“乡村振兴”规划时，坚持集体经济发展与精准脱贫、产业升级和重点项目建设等重点工作相结合，与农村经济社会发展相结合，与体制机制创新相结合，与市场经济相结合，与科学管理相结合，与“造血”功能相结合，立足市场谋发展，科学研判市场，结合7镇103个行政村18个城镇社区的地理条件、产业优势、自然资源等情况，按照“一村一策”的原则，引导各村立足资源发展村级集体经济，确定发展项目，制定发展规划，通过发展光伏发电、茶叶、引进业主投资、盘活非耕地资源、成立村级劳务组织、兴办农副产品加工销售企业、发展乡村旅游等项目，不断壮大集体经济发展，增加集体经济收入。作为全国茶叶产业重点县，该县在发展集体经济的时候，要结合茶叶特色、生态特色，统筹推进全县茶叶产业规模化、集约化产业融合发展，用好用足本村优势，借助县域经济的发展谋划好村级集体经济的发展。

（二）突出政策支撑，进一步加大扶持力度。加大资金等方面的帮扶力度，在开展扶持村集体经济发展试点的基础上，进一步扩大扶持范围，特别是针对该县目前尚未脱贫的19个贫困村给予重点扶持，加大财政资金、扶贫资金、民族发展资金、金融资金等和各种资源资产整合力度，用于自主发展村集体经济或以村集体持股的方式入股到合作社、协会、企业等多种现代经济组织中发展特色种养业、乡村休闲旅游业等，产生效益前以相对固定的形式付给村集体费用，产生效益后拿出一定比例的利润给村集体分红，打造多种模式多元结构村集体经济发展格局。同时，设立村级集体经济发展基金，用于借贷、担保等，撬动金融资金和社会资金投入到村级集体经济发展中，切实解决村集体经济发展中存在的资金困难。加大政策支持力度，给村级集体经济发展创造良好的政策环境，特别是对村基层组织及返乡能人创建合作社、协会和企业等，在不违反法律法规的前提下降低门槛，放宽入口，减省审批程序，实行税费减免等优惠，为解决村级集体经济发展铺平道路。在财政、税收方面给予优惠政策，在交通、水利和生态环境方面加大投入，为农村发展创造良好外部环境和条件。

（三）突出能人带动，进一步凝聚发展合力。积极加强村级组织班子队伍建设，选优配强党支部一班人，从能人、大户、科技致富带头人中选配优秀者进入班子，加强对村干部、村产业带头人市场经济知识的培训，让他们了解市场经济的本质，市场运作的常识，教给他们调研市场，分析市场的方法，增强他们研判市场水平，提高村级班子发展集体经济的能力。注重培育管理能力，加强对协会、合作社等管理知识、运营知识的培训，对农村经济组织实行培育与清除并举，清除“伪协会”和“空壳社”，使农村经济组织成为农村种养业向专业化、规模化和集约化发展的载体，成为村集体经济增长的温床，推动农村集体经济加快发展。探索兼顾合作社、村集体、农民利益的分配制度，加强村种养协会、合作社、企业财务人员的培养，培养一批做账规范，善管钱财的村级经济组织财务人员，为村集体经济持续发展提供人才保障。注重培养技术能力，让村干部和村产业带头人根据各村的规划自主选择学习种养技术，采取集中培训、田间指导、外地考察、县内交流等方式，着力提高村干部和产业带头人的各种农村实用技术水平。

（四）突出健全机制，进一步推动精细管理。建立县、镇两级村级集体经济发展领导小组，建立联席会议制度，定期研究发展对策，将贫困村集体经济的发展纳入五个文明建设绩效考核，作为考核乡镇党政主要领导和村干部的重要指标，进一步细化各部门责任，理顺管理体制，层层压实责任，层层推动落实，确保扶持村集体经济发展各项优惠政策落地、项目建设落地、利益分配制度落地。加强村级集体经济发展考核奖惩，建立村集体经济收益与村干部报酬待遇增长挂钩机制，每年从村集体经济经营性利润中拿出一定比例的利润以以奖代补的方式奖励给村干和村级经济组织负责人，充分调动工作的积极性和主动性，营造争先创优良好氛围。同时，加强监督管理，完善“村有镇管”村级集体经济资金管理制度，加强农村“三资”监督管理，积极推进村务公开、村集体经济经营情况公开，把村干部和村集体经济管理者的权力关在制度的“笼子”里，使村级事务管理科学化、规范化。

一、全县基础教育优质均衡发展现状

中方县共有各类学校72所，其中普通高中1所，职业中专1所，完全中学1所，完全小学12所，初级中学7所，九年一贯制学校13所（含1所民办），十二年一贯制学校1所（民办），教学点36个；另有公办幼儿园19所、民办幼儿园26所。近年来，县委、县政府高度重视教育工作，始终坚持教育优先发展战略，逐年加大教育投入，努力促进基础教育优质均衡发展，全县教育事业发展日趋向好。目前，全县完成33所合格学校、7所公办农村示范性幼儿园、22个标准化教学点、910套教师周转(公租)房建设，全县乡镇中心小学以上学校全部建成为合格学校，所有中心小学以上学校班级均配备“班班通”，37个教学点互联网宽带全部接入，进一步促进了全县教育均衡发展，但是要建设教育强县，促进教育优质均衡发展还任重道远。

（一）城乡发展不均衡。主要表现在：一是办学条件不均衡。近年来，通过实施合格学校建设和薄弱学校改造，城乡差距在逐渐缩小，但总体来说，城区学校办学条件比乡镇学校要好。二是教师资源不均衡。城区学校在教师专业结构、职称结构、年龄结构、学历结构、教学水平等方面要优于乡镇农村学校。三是生源不均衡。据2018年秋季统计：全县高中生2962人，城区占83.4%；全县初中生6440人，城区占38.9%；全县小学生16186人，城区占39.9%；全县义务教育大班额61个，城区占82%。

（二）区域发展不均衡。根据县域特点，中方县可划分为东半县、西半县，受经济发展水平影响，西半县教育发展水平相对要高一些。目前，西半县有8所市级课改样板校，而东半县仅有4所。据2018年秋季统计，西半县共有学校42所（含教学点19个），学生20716人，占全县学生总数的76.8%；而东半县共有学校30所（含教学点17个），学生6241人，占全县学生总数的23.2%。

（三）校际发展不均衡。总体来讲，城区学校办学条件较好，办学水平要优于乡镇农村学校。如，城区中方县一中目前占地面积203亩，在校人数达2329人，各班额均在60人以上；而铜湾区中方二中占地面积47亩，在校人数782人，教育资源相对薄弱，有的年级仅90余人。即使是同一区域，同样也存在校际办学水平差异，如泸阳镇小学在校人数达1890人，而同属泸阳区的聂家村小学学生仅381人。

（四）教师结构不均衡。目前，全县有在岗教师2291人（含特岗教师），其中男教师1171人。

1、年龄结构不均衡。教师队伍年龄整体偏高，时间上会持续数年，整体人数梯队不均衡，年龄从高到低呈递减态势，中老年人数占比很大，中青年教师占比太少。

2、学科结构不平衡。现有专任教师人数不能满足教学需求，各学科仍存有不少缺口。据统计，缺口占比较大的学科有物理、化学、生物、信息技术等学科，相对来讲语文、数学学科缺口较小。

3、数量结构不平衡。教师数量结构不平衡主要体现在城乡矛盾上。随着大量农村人口流入到城市生活，子女随读现象比较多，城区学校教师反比农村学校要紧张。如，2017年中方县中兴学校小学部学生2985人，专任教师数136人；中学部学生1759人，专任教师数120人；师生比分别人为1:22和1:15。而其它农村学校小学部师生比为1:12和1:10。

二、全县基础教育发展不均衡的原因

中方县于1998年建县，紧邻怀化主城区，地理位置特殊，导致基础教育发展不均衡既有主观原因也有客观原因。

（一）城镇化进程不断加快。近年来，随着经济社会发展以及旺市融城战略实施，中方县城进城务工、购房、经商、易地搬迁人员逐年递增。据统计，2017年秋季城区中兴学校、中方镇小学、城北中学、城北小学4所义务阶段学校共有学生7650人；2018年秋季人数8494人，增加844人，其中县城进城务工、购房、经商、易地搬迁子女达到1563人。相反，由于边远农村常住人口减少，边远薄弱学校学生人数有所减少。据统计，2017年秋季铁坡区6所学校共有学生2073人；2018年秋季人数2005人，减少68人。

（二）教育投入相对不足。受宏观经济下行影响，近年来，中方县财政紧张，虽然财政教育经费投入年年增长，但却无力满足日益增长的各项工作需求。另外，边远薄弱学校规模虽然小，但开支却一样不少，中央下拨给学校的生均公用经费不足问题突出。以锦溪小学为例：2016年，中央按2015年事业统计的学生人数59人给锦溪小学核拨生均公用经费，但中央下拨该校的公用经费只占实际公用支出的41.2%，存在较大的资金缺口。

（三）办学条件和水平差异大。全县中小学校长队伍素质参差不齐，城镇学校年轻教师相对较多，而边远薄弱学校教师老龄化严重。如中方县花桥镇中心小学，共有教师83人，其中45岁以上的教师就有48人，占总数的58%。55岁以上的教师许多教育观念陈旧，不会利用教育信息化教学，无法胜任当前的教学工作，教学效果不理想；大部分村小、教学点投入与办学效益不匹配。

（四）师资力量难以保障。2018年6月，按照全省统筹调剂中小学教职工编制的要求，市编办、市教育、市财政局重新核定了中方县中小学教职工编制总量为1922名，与原有中小学教职工编制总量2279名相比，共减少了357名。目前，该县共有中小学在编教职工2208名（不含特岗教师），超编286名，没有编制无法招聘教师。此外，全县患重病等长期请病假人数达40余人，全县督学责任区30名工作人员均占用学校的编制，二胎政策后仅2017年请产假教师就达98人，2017-2018年全县流出教师82名，学校保安、寝室管理员、食堂管理员等后勤服务人员多为教师兼任。因此，呈现出教师编制总量超编，而实际站讲台上课的教师缺乏的现象。

三、推进基础教育优质均衡发展的对策

为加快基础教育事业的均衡发展，综合本次调研情况，特提出以下推进基础教育优质均衡发展的建议。

（一）统筹优化城乡教育布局。统筹全县学前教育、义务教育发展，制定全县教育布局规划。一是相对集中办学。减少村小、教学点的教育投入，逐步撤销小而偏远的教学点，集中有限教育资源办好乡镇特别是中心镇月休式全封闭寄宿制学校建设，加强此类学校的基础设施建设和软件配套，适当提高农村寄宿制学校学生生活补贴标准，引导部分农村学生回流。二是新建城区学校。根据县城学生数增加情况，由政府牵头，组织规划、国土、教育、财政等部门制定教育远期、近期发展规划，适时在县城区域新建义务教育学校，以满足进城务工、经商、购房等人员子女就学需求，缓解城区义务教育学校学位压力。

（二）均衡配置城乡教育资源。义务教育经费投入要向城区薄弱学校和农村地区学校倾斜，逐步缩小城乡和校际办学条件差距，解决城乡之间、校际之间发展不均衡、不充分的问题。要严格对照义务教育学校基本办学标准，按照缺什么、补什么的原则，为农村学校配齐图书、教学实验仪器设备、音体美器材、计算机、班班通等设施设备，完善学生宿舍、食堂等生活设施，全面改善办学条件，努力缩小城乡学校办学条件的差距。

（三）强化城乡师资力量保障。一是建立教师补充机制。科学核定城乡教职工编制，探索设立紧缺学科专项编制，不受教师总体超编制约，通过定特岗计划、定向培养等方式，及时配备紧缺学科教师；通过教育人才引进和乡镇超编教师动态管理，及时补充城区教师不足问题，以应对教师老龄化和学科结构矛盾。二是妥善解决教师编制占用问题。将全县督学责任区工作人员单独核定编制不占用学校编制；学校患重病等请长期病假人员不占用学校编制。三是加强教师继续教育培训。有针对性地开展农村学校教师专项培训，提升农村教师综合素养和利用现代多媒体教学的能力，提高教育教学水平。

（四）深化教育人事制度改革。根据教师工作量和实际业绩，对全县中小学教师实行全员统一考核，与年终绩效奖、评先评优、晋升职称挂勾，多劳多得，业绩好多得。根据优化组合原则，赋予校长人员聘用自主权，定期聘请第三方评估机构对学校办学情况进行绩效评估，优进劣汰。积极推进县管校聘，特别是区域教师要统筹管理，合理配置教师资源，同时对不适宜在教师岗位工作的教师及时清理出教师队伍。探索多样化的校长、教师交流模式，健全交流轮岗制度，推进城乡学校之间、城区学校与村级小学和教学点之间的轮岗交流，不断提升薄弱学校的教学水平，有效盘活现有师资。

（五）加快推进教育信息化。通过信息技术手段促进全县教育的均衡发展。一是加强建设。建好本县教育城域网和全县教育管理公共服务平台及教育资源公共服务平台。二是加强培训。通过培训切实转变教育管理人员以及信息技术教师的观念，提高师生的教育信息化应用水平和信息素养。三是加强应用。督促和指导全县师生建立并应用好个人空间，充分整合兼容现有的管理平台和资源平台，促进信息技术与教育教学深度融合。四是加强创新。深入开展“一师一优课、一课一名师”活动，推进“同步课堂”、“专递课堂”、“网络课堂”等建设与应用，探索利用“互联网+”改革教学模式、创新学习方式、提升治理能力的实施路径。

（六）切实提高农村教师待遇。要想让农村学校教师招得进，留得往，就必须相应的提高教师待遇，不折不扣兑现各项惠师政策，积极探索农村教师待遇保障措施，为农村教师提供一个良好的工作生活环境。一是严格落实教师武陵山片区人才津贴和乡镇工作补贴，让教师的生活有保障。二是探索建立健全教师绩效奖金发放机制，让教师工作有干劲。三是根据需要修建教师周转房或教育公租房，进一步改善教师的工作生活条件。

（七）强力推进课程改革。建立健全课程改革保障机制，县财政每年安排一定的专项经费用于课程改革。建立健全新高考改革保障机制，每年预算足额的新高考改革保障经费，有效应对新高考改革。全面落实课程教学计划，积极开发校本教材，通过校校结对帮扶、深度送教等措施，大力推行课堂教学改革，全面提高课堂教学质量。

2018年以来，道县强化党建引领，创新推进廉洁村居建设，着力管好用好村级“微权力”，放大了村级党组织的战斗堡垒作用，助推农村地区全面小康建设。截至8月底，272个村实现了村民“零信访”、党员干部“零违纪”、村级事务“零投诉”、不合规支出“零入账”的“四零”目标，占比73.7%，农村地区更加和谐稳定，村支两委干部抓发展促小康的劲头更足。

一、固好村班子之“本”。针对党建工作与中心工作“两张皮”、村级权力缺乏有效监督的顽疾，突出“贫困村、软弱涣散村、党建示范村”三点合一，统筹推进支部“五化”建设与廉洁村居建设，提升村级党组织战斗力。一是强基础。坚持县级领导办点示范，将农村党员、青年农民、致富能人充实到村级班子。选派53名素质过硬的机关干部任贫困村支部第一书记，充分利用“基地和中心”所在地优势，加大农村党员和青年农民培训力度，实现把农民培养成致富能人、把能人发展成党员、把党员选进村级班子。今年来，在送培学员中42人成为致富带头人、100人成为基层党建骨干。率先审核完成离任村主干的生活困难补助发放、养老保险办理，消除村干部后顾之忧。二是强机制。率先创建“书记面对面”抓党建长效机制，坚持“月例会、月通报”制度，压实乡村两级主体责任。乡镇在每月下旬组织召开月例会，各村支部书记在会上报告工作，接受现场点评；乡镇根据村级落实月任务清单，制定简易规范表格，分别由村级组织如实填写、签字背书、按时上交。三是强问责。创新实行“五步工作法”，层层压实党建“第一责任”。今年上半年约谈党建工作落后党组织书记5名，约谈“两个责任”落实不力负责人29名。

二、用好村组织之“权”。一是建好制度控权。针对村级权力监督漏洞，全面落实“135”治理模式，创新推进村务监督委员会月例会制度，加强村级权力监督。注重制度化明权，探索建立“四单一流程”制度，编制了村级权力清单3类66项、责任清单7类70项、监管清单2类18项、负面清单5类30项、工作流程3类58项，构建决策、执行、监督“三位一体”的村级权力运行体系。注重透明化晒权，大力推行“四公示三登记”操作，即坚持公示每一张收支票据、每一项工程项目、每一个重大事项、每一笔惠民资金，登记每一次公章使用、每一次公示情况、每一份村级廉洁档案，通过“网上晒、掌上看、栏上贴”等方式，扎实推进党务、村务、财务公开，确保在公开栏上可看、在网络平台可查、在手机微信可见。二是搭好平台用权。全面推进“一个得力的班子、一个主导产业、一个发展基地、一个村民合作社、一个致富带头人”“五个一”建设模式，注重把支部建在产业链上，建立“互联网+监督”平台、村权监督月例会公示栏、村权监督微信群、村级廉洁档案，实现互联网随时随地监督、村权监督月例会面对面监督、群众信访举报监督、“乡镇纪委在行动”巡查监督。2018年1-8月，全县“互联网+监督”平台共录入民生项目217项、资金14.99亿元，促进惠民政策资金严格落实、富民产业发展壮大，推动新建“万村千乡”市场工程170家，新增农民专业合作社352家，惠及2000户贫困群众。

三、管好村集体之“钱”。针对村级财务管理不规范问题，实行月审、月公、月结、月传，确保村财阳光运行。一是坚持每月一审。每月25日至月底，按时召开村权监督月例会，由村务监督委员会对当月村集体收支的每张财务票据进行现场质询和审核，审核通过后加盖村务监督委员会公章，对有争议的收支，报乡镇核实裁定。二是坚持每月一公布。将审核通过的收支票据，及时在村权监督月例会公示栏公示30天，并拍照发送到由全体村民加入的村权监督微信群。公示期间群众无异议的票据，方可到乡镇财政所申报入账；群众有异议的票据，由乡镇政府核实裁定、答复释疑。三是坚持每月一结。乡镇财政所组织各村进行报账，坚持做到“三不报”，即没有加盖村务监督委员会公章的票据不报，没有在村权监督月例会公示栏公示的票据不报，违纪违规或手续不全的票据不报。四是坚持每月一传。收支票据由乡镇财政所及时上传至“互联网+监督”平台。截至2018年8月底，全县“互联网+监督”平台公开村级收支票据1.64万张、1.01亿元，村级财务票据上传率为100%。

四、守好村干部之“廉”。一是文教育廉。大力开展廉洁文化进农村、进社区活动，建立以周敦颐故里为代表的“廉洁党建走廊”，以何宝珍故里、陈树湘烈士墓为代表的“红色党建走廊”，大力推进学廉、诺廉、述廉、讲廉、观廉、展廉、演廉、写廉、评廉等“九廉”系列活动，深化廉政教育。二是制度固廉。建立健全农村党风廉政建设方面的各项规章制度27项，构建了用制度管权、按制度办事、靠制度管人的长效机制。三是监督保廉。按照固定时间、固定人员、固定流程、固定事项、固定记录的“五固定”模式，每月召开一次监督月例会，强化村权监督。截至2018年8月底，村权监督月例会共监督村级重大事务1266件，审核村级财务收入9880.41万元、支出2775.1万元，否决不合理、不合规支出375.98万元，化解矛盾776个。四是惩治促廉。大力开展“乡镇纪委在行动”，严惩群众身边的“四风”和腐败问题，2018年1至8月共立案96件，较去年同期上升29.7%。

洪江市现有194个行政村、24个社区，随着城区治安防控力度不断加大，违法犯罪分子逐渐把作案的“黑手”伸向治安防范相对薄弱的农村地区，近五年破获的各类刑事案件1979起，治安案件3640起，其中农村占据45.8%，侵财案件占75.1%，农村地区案件时有发生，农民、农村刑事犯罪也不断攀升。

一、当前农村地区社会治理存在的问题

随着新农村建设的推进和农村产业结构、利益关系的调整，大量青壮劳动力流出等，改变了农村的现状，出现了一些社会矛盾和新情况、新问题，出现了留守儿童、空巢老人、村庄空心化等一系列问题，主要表现在以下几个方面：一是刑事案件居高不下，其中侵财犯罪所占比重较大，作案手段繁多，趋于专业化、智能化、跨区域，群体性事件时有发生，一些未及时、妥善调解处理的纠纷易引发民转刑案件。二是农村基层组织人才缺失，宗族势力时有反弹。三是非法组织活动仍然存在。四是消防、交通存在安全隐患。五是赌博等丑恶现象仍然存在。

二、存在突出社会治理问题的原因

究其原因，在思想上、预防上、保障方面均不足。

1.农民防范意识不强，法律意识淡薄。当前社会的高速发展仍然不同步，很多农民的法律意识仍存在于过去形成的固有思维中，导致一些矛盾纠纷层出不穷，有的甚至引发故意伤害、杀人等刑事案件。

2.治安管控存在薄弱环节，导致发案率高。群防组织力量相对薄弱，大量青壮年都已外出务工，剩下的均为老人、妇女、儿童，防范能力、法律意识较差，犯罪分子作案易于得手，侵财性案件发案频繁。物防措施不健全，少数农村群众家中大门或侧门不上锁，窗户没有安装防盗网，而是用一些简单的木栓栓门，或者用小号挂锁将门锁住，有的甚至窗户都不关闭。这样一来，简单的作案工具就能轻易地撞门、破窗、撬门入室。农村居住条件相对分散，资源不能完全延伸村组、院落，一旦发案，侦破难度较大。

3.基层派出所工作任务相当繁重，警力严重不足。农村派出所辖区治安点多、线长、面广，现有的警力连日常治安案件的查处都难以应付，很难集中精力搞巡逻、防范以及开展日常性的基础工作。在以往办理的案件中，民警不能及时赶到的情况下，有的村级组织本该对案犯进行控制，但许多犯罪嫌疑人就在干部的眼皮下眼睁睁的溜走了。

三、加强农村社会治安管理和安全防范工作的对策

对于农村“空心化”带来的治安隐患，应在党委政府的领导下，综合治理。

1.强化宣传教育，提高群众自防能力。在党委政府的领导、支持下，多部门联合开展送法下乡、法制进农村、法制进学校活动，利用宣传栏、广播、手机微信、微博、QQ和发放宣传单等有效形式，广泛宣传与人民群众生活息息相关的法律法规，以防盗、防骗为重点，宣传安全防范的有关知识，增强农民法律意识和提高群众防范能力，教育农民依法同违法犯罪作斗争，依法维护自己和他人的合法权益，形成群防群治的局面；尤其要抓好对农村青少年的教育管理，对违法失足青少年要做好帮教，促其转化，育人治本。

2.加强部门协作，切实增强治安联动运行。加强与周边县市区、乡镇、派出所联系，扎实推行社会治安“协防、协调、协控”三防机制：“协防”指在治安防范上加强巡防对接，形成不分地界、不分区域的“三地一体化”网络防范体系，对重大案情、警情相互通报，实行信息共享，对突发事件联动快速处置。“协调”指建立运行群众之间的矛盾、纠纷会办、化解制度，涉及政府工程的路、桥、水利等事项的协调机制和社会事务交流机制。“协控”指对重点人员、流动人员，特别是肇事肇祸精神病人及社会危险人员等特殊群体进行防控协作，对涉及水、气污染等公共安全的治理、防控相互通报，对群体性事件预防、处置进行防控协作。每年定期组织召开“三协”工作会议，遇有重要警情互相通气，信息资源共享，形成并肩铸平安的良好局面。

3.坚持严打方针，营造良好的声势和氛围。严厉打击危害农村治安稳定的各类犯罪活动，重点打击严重威胁农村治安的盗窃、伤害、诈骗等犯罪活动。持续保持严打高压态势，充分发挥“情报导侦”“多侦联动”“合成作战”“蹲守巡逻”等效能，坚决打掉犯罪分子的嚣张气焰，向社会展示打击犯罪、保护人民的信心和决心，营造严打声势和氛围，震慑违法犯罪分子，形成强大的威慑力。

4.加大巡逻防控，切实震慑违法犯罪行为。根据侵财犯罪的时、空、人等特点，采取公开巡逻与便衣蹲守并用的方法，在发案集中区域、集中时段加强重点巡防。针对犯罪分子急于销赃的心理，加强对电动电瓶车、加工回收店等的管控力度，通过上述行业查扣赃物，以物追人，侦破案件。加大对网吧、小旅馆、车辆维修点、出租房屋的清查管理力度，主动出击，以人找案，提高破案效率。要加强信息的收集和录入，对有前科人员、刑嫌人员、高危人员、重点人员的体貌特征、作案手段特点、DNA、十指指纹、QQ、联系电话、银行帐户、家庭成员、社会关系、交往圈子等基本信息准确全面的收集。

自实施医改以来，洪江市卫生计生工作以以提高医疗水平为核心，以提升医德医风为主题，以做实公共卫生服务为重点，以出生缺陷防控和提高人口素质为根本，全力保障人民群众的身体健康。全市人均寿命达到78.5岁，市域就诊率达到83%，孕产妇系统管理率、住院分娩率、儿童保健率等逐年提高。

一、强化支点，基层基础全面提升

1.推进“三联”工程，优化医疗服务体系。一是市直医院联乡。市人民医院、中医院、妇计中心分别联系3—5个乡镇，定时、定人、定点派遣优秀医生到乡镇卫生院带徒，临床指导，进行义诊，让老百姓在家门口享受到专家的诊疗。二是强镇联乡。以托口镇等5家医院技术较强的中心卫生院联系边远山区5家乡镇卫生院，对成员单位进行坐诊查访，赶集日支援，形成区域医共体。三是乡村联动。让多村医生联合起来，对公共卫生服务项目进行整体攻坚，提高工作效益，达到更好效果。

2.推进“三强”工程，打造软硬件环境。一是建强硬件设施。累计建设完成卫生项目112个，总建筑面积59855㎡，总投资12818万元，开放床位数达2749张。市直医疗机构添置了64排CT,四维彩超,使内科、妇产科、儿科、骨科等科室实力日渐增强,特别是重症医学科(ICU)装备精良先进,技术力量雄厚,为危重患者提供医疗救治。开发了“洪江市卫生计生信息化平台”,导入全员人口信息,以居民健康卡为载体,以健康档案和电子病历为中心,实现健康档案、电子病历、全员人口信息的相互融合。依托“智慧洪江”,实现医疗卫生机构和政府相关职能部门信息互联互通,促进智慧医疗建设。二是做强人员培训。加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设，引进具有高级专业技术职称和成熟的工作经验的学科技术带头人，选送30余人到三甲医院进修学习，安排各类短期培训200余人次，免费为基层卫生院培养进修生20余人次，开展各类学术讲座35次，签订农村订单定向免费培养生协议18人。与305名村医签订了《政府购买基本公共卫生服务协议》，逐步提高待遇，让他们安心在基层、扎根在基层。三是管强医德医风。对医院实施精细化管理,在乡镇卫生院倾力打造“星级医院”,评定结果与干部职工的年终奖金挂钩;在全市医疗机构每月开展“服务明星”评比活动,每季度评选一批“服务明星”。邀请市纪委领导对相关人员进行廉政约谈，对行政许可收费价格政策执行进行明查暗访，涉及19项民生项目在网上公示，组织开展各种警示教育活动80余场。

二、抓牢重点，医卫改革全面深化

1.三大机制破难题，管理机制打通理顺。一是基本药物制度有新要求。出台《洪江市基本药物制度绩效考核方案》、《洪江市基本药物制度补助资金分配方案》、《关于调整洪江市非处方药目录的通知》，对基本药物制度的实施和资金分配做出了具体要求。对“两票制”和基本药物制度实施过程中存在的问题和下步工作提出了具体要求。二是医共体机制有发展。县级医院与省市级三甲医院医联体建设进一步完善，乡镇卫生院与县级医院医共体基本形成，市内乡镇卫生院之间的区域医共体初步形成，不断提升了被帮扶医院的服务能力。上转病人2815人次，下转病人406人次，全市分级诊疗体系逐步完善，医疗卫生机构分工协作机制基本形成。三是家庭医生签约机制有新提升。按照“以人为本、群众自愿、统筹城乡、创新机制”的原则推行居民签约服务，建立以全科医生为主体的服务团队，依托乡镇卫生院（社区卫生服务中心）为平台，县级医疗机构为支撑，部门与社区协同保障，发挥家庭医生居民健康“守门人”作用，逐步形成“基层首诊、分级诊疗、双向转诊”的就医格局，一般人群签约20.5040万人，签约率达47%；重点人群签约13.5270万人，签约率达73%；贫困人口签约48118人，签约率达100%。

2.下放三权促发展，医疗队伍活力显现。一是下放人事权增内力。将招聘权、考核权、解聘权下放给医疗机构，实行三权联动，管办分离。实行编制备案，实行动态管理，在编制总量内自主招聘。对符合条件的编外人员在岗位设置、职称评定，管理使用方面与编内人员同岗、同酬、同交职业年金，同享退休待遇。采取院级领导聘科室负责人，科室负责人聘工作人员，因事设岗，按岗定酬。二是下放分配权添动力。实行领岗位工资和绩效工资相结合。将职工30%档案工资提取，由医院按照岗位设置标准制订方案作为绩效工资发放，一线医务人员平均收入均有所提高。由“医管委”聘请专家对医院进行综合考核评估，突出功能定位、职责履行、社会满意、费用控制等指标，公益导向为主，破除医院返利。对院长，医院对科室，科室对职工逐级考核，考核结果作为晋级、年薪、奖励依据。三是下放管理权增动力。市人民医院、市第一中医院与市妇保中心按照功能定位和发展要求，重点加强儿科、骨科、重症医学科（ICU）、产科、心脏内科、针灸科、推拿科、康复科和治未病科等临床专业科室服务能力。市第一中医院坚持中西医并重，打造湖南中西部地区中药特色专科医院，充分挖掘中医医学在养生、骨伤、慢病治疗等方面的独特功能，放大中医治疗的特色效应，持续开展了“西医学中医、中医学经典”和中医药师承教育工作。

三、关注焦点，重点工作全面展开

1.三大行动，健康扶贫暖民心。一是开展下乡义诊行动。组织下村义诊227场4369人次，免费体检15838人次，随访服务25962人次，签订家庭医生签约服务协议37012人份，落实慢病签约个性化管理1201人，建立电子健康档案18148人份，组织近1000名基层卫生计生人员和帮扶干部上门面对面宣传健康扶贫政策47806人次；二是开展结对帮扶行动。通过帮扶责任人入户走访，加大各项扶贫政策的宣传和落实力度，让广大贫困户知晓政策，享受政策，得到政策扶持，增添发展动力。三是开展惠民结算行动。积极协调人社、民政、财政、扶贫等部门，全面落实“三提高”“两补贴”“一减免”“一兜底”健康扶贫综合保障政策和“三个一批”行动计划及“先诊疗后付费”“一站式”结算机制，确保大病集中救治率、慢病签约管理率、重病兜底保障率分别达到省定考核指标。农村建档立卡贫困人口住院“一站式”兜底资金810.65万元，累计报销比例达90.05%。

2.三大服务，确保群众身心健康。一是疾病预防保健康。全面落实儿童预防接种信息化建设和重大传染病、职业病、慢性病、重性精神疾病综合防控任务。组织召开全市医疗机构卫生业务暨药政工作培训会、全市医疗机构医院感染管理暨医疗废弃物处置培训会。制定了突发公共卫生事件应急预案，加强了矽肺、煤工尘肺、噪声等职业病的监测工作。二是公卫服务防病患。强化基本公共卫生服务项目的规范化管理，进一步提高服务效益和质量。建立居民健康档案397876份，建档率达到92.96%，65岁以上老年人健康管理32987人；高血压患者健康管理22913人，糖尿病患者健康管理8741人，结核病患者健康管理178人，严重精神障碍患者健康管理1707人，尘肺病救治救助200人，积极开展了随访和康复指导工作，规范管理率均在90%以上。三是妇幼保健重优生。落实免费计划生育技术服务，开展避孕节育措施知情选择。全面落实出生缺陷综合防治措施，免费叶酸投服率为97.32%，依从率85.51%，新生儿疾病筛查率在95%以上，为11049名适龄妇女进行了免费“两癌”检查，完成优检2460对，免费“产前筛查”3040人。

近年来，湘西经济开发区始终把招商引资作为投资增长的主渠道、经济发展的主动力、干部建功立业的主战场，坚定不移招商引资借力发展，“筑巢引凤”推动产业蓬勃发展。

1—6月，全区共引进项目28个，其中投资过亿的项目9个，投资过5亿的2个，投资过10亿的1个，实现合同引资45.17亿元，招商引资到位资金30.9亿元，同比增长34.3%。实现进出口额8704万美元，同比增长12%，其中出口创汇7796万美元，同比增长5.8%，占全州出口额的83.1%。新签约的光电项目、电芯项目等24个项目均已落地，项目落地率85.7%。

1.理清工作思路，精准施策。开放的程度决定着发展的广度和深度，招商的力度决定着发展的速度和成效。坚定不移招商引资借力发展，“筑巢引凤”推动产业蓬勃发展。一是研究出台招商政策，增强引力。利用西部开发、中部崛起、湖南脱贫攻坚主战场等优惠政策，研究出台《湘西经济开发区支持工业企业发展十大政策措施》《湘西经济开发区企业员工八大优惠政策》《湘西经济开发区入驻标准厂房优惠政策》等优惠政策，着力将园区打造成“政策高地、投资洼地、创业福地、人才绿地”。1—6月兑现企业优惠政策60余笔，本级财政资金共兑现优惠资金2.46亿元，共计发放“助保贷”贷款2873万元，为企业引进高级人才120人，增强吸引力，磁场效应凸显。二是动员社会广泛参与，凝聚合力。印发《湘西经济开发区招商引资“第一人”奖励办法》，引资人不限地域，按照“谁引进、谁受奖、谁受益”的原则，以招引项目投资规模，对招商引资第一人进行奖励，激发全民参与。1—6月，及时兑现第一引资人、新引进项目投产奖等奖励资金49万元。选聘10名政治素质高、发展能力强、社会声誉好、经营理念新的优秀企业家为开发区招商顾问，通过他们举行招商联谊活动、宣传推介招商政策、广泛搜集招商信息、提出招商建议意见，大力推行以商招商。2017年，通过招商顾问的大力引荐，收获有效招商信息15条，新引进项目2个，投资总额达4亿元。三是继续推行全员招商，传递压力。继续深入开展全员招商活动，大力倡导“人人都是投资环境、个个都是开放形象”理念，区主要领导策划重大招商活动，跟踪对接重大招商项目，做到重要客商亲自拜访陪同，重大活动亲自带队参加，重大项目亲自洽谈拍板，重大问题亲自协调解决。区班子成员主动认领招商任务，带头招商。将招商任务纳入各单位部门绩效考核，把招商业绩与部门和个人的评先评优挂钩，坚持在招商一线锤炼干部、识别干部、重用干部，层层传递压力。1—6月，各部门累计提供各类招商信息90余条，促成签约项目12个，努力形成人人抓招商、促招商、服务招商的浓厚氛围。

2.明确招商重点，精准发力。坚持在资源禀赋、承接转移、创新方式上下功夫，突出重点、破解难点、对准焦点，做强优势产业、壮大特色产业、丰富产业形态、优化产业结构，推动园区经济持续、协调、快速发展。一是围绕资源禀赋下功夫，做强优势产业。充分利用湘西自然资源丰富、历史文化厚重、民族风情浓郁、山水风光神奇优势，结合区位独特、交通便利、劳力充足等优势资源，明确产业招商重点，把国企和央企、世界500强、国内500强和上市公司作为招商主攻方向，坚持招大引强、龙头引领，谋划产业布局，引进有实力的企业深度开发，培育壮大一批龙头骨干企业，把资源优势转为产业优势，做大产业集群。碧桂园、恒大、红星美凯龙等一批世界500强、中国500强企业强势入驻、投资，引进了天源建材、雪花啤酒、唯想电子等龙头企业，形成了新材料、轻工建材、电子信息、食品生物四大主导产业体系，着力建设湘西州域南部经济核心区。2017年全区工业总产值达68.3亿元，增长20%；规模工业增加值20亿元，增长24.7%；技工贸收入115亿元，突破百亿大关。二是围绕承接转移下功夫，壮大特色产业。把握东部沿海产业梯次转移规律，重点瞄准长三角、珠三角、长株潭等经济发达地区，承接产业转移。加快城市、产业、园区“一对一”对接，选准产业的承接点，注重承接的针对性、有效性和灵活性，优化产业结构，促进了产业集中、集约、集聚发展，实现优势互补、互利双赢。金泓电子、兄弟玻璃、东顺纸业等企业纷纷涌入，提高了经济发展的质量效益，迅速壮大经济总量，优化了产业结构，推动我区经济持续、协调、快速发展。三是围绕创新方式下功夫，丰富产业形态。开展产业链招商、园区招商、以商招商、小分队招商和驻点招商，注重建链、补链、强链、扩链，重点引进华润雪花啤酒、傲顿电子、丰达科技等一批市场前景好、产业关联度高、带动辐射能力强的行业龙头项目。1—6月，引进了香港硕辰科技、金牛弧光、友龙电子、盛强力超硬新材料、新能源电芯等5个重点电子项目，全区电子信息企业已达20余家，其中规模以上6家，创新性领军企业3家，加快推动经济集聚集约发展，逐步形成产业集群，确保招商引资到位资金以年均20%以上速度递增，形成协同发展的“雁阵效应”。积极开展“引老乡回故乡建家乡”活动，引导有实力、有潜力、有爱心、有社会责任的企业家和创业者情系家乡、支持家乡、回报家乡，傲顿电子、马尔斯电子、华慧服饰等企业回湘发展，扎根开发区。

3.完善产业配套，精准服务。始终把招商引资作为园区“一号工程”，全心全意搞服务，全力以赴抓落实，转变“重招商轻服务”固有思维，构建“亲”“清”政商关系。一是深化制度改革。出台《湘西经开区“放管服”改革工作实施方案》《湘西经开区加快推进“最多跑一次”工作实施方案》，以深化“放管服”改革为契机，深化商事制度改革，加快推进“最多跑一次”、证照分离、多证合一、电子执照、并联审批等系列改革，进一步完善“二号公章”管理体制，实施容缺审批，建立绿色通道，推行“网上办、马上办、一次办、就近办”，让信息多跑腿、企业少跑路。二是强化要素保障。实施“经济倍增、产业兴区、人才强区、征拆清零”四个三年推进行动，加快西区产业园水、电、路、气等基础设施配套建设，加快标准厂房、创新创业大厦等产业平台项目建设，破解土地、人才、资源、资金、机制等制约产业发展的要素瓶颈，确保引进项目快速落地。1—6月完成新增土地储备1193亩，完成项目投资20.8亿元，固定资产投资同比增长18%；推行全员招工，为企业招聘员工3000余人；申报发改委、经信委等三个部门专项资金项目共60个，争取专项资金1149万元。三是优化工作环境。推行领导干部联系企业制，坚持每月定期调研走访，帮助企业解决重大困难问题。印发《湘西经济开发区营商环境监督检查方案》，从审批服务、涉企监管、税费征管等8个方面进行监督检查和评价，对违反规定的人和事快处严办，推动形成“人人关心营商环境、人人维护营商环境”的良好氛围。创新实施项目警官制，对项目建设中发生的强行阻工、参工参运等行为依法严厉打击，做到经济建设发展到哪里，公安民警超前站位到哪里，公安工作贴身服务到哪里,大力营造领导重视、部门配合、干部参与、群众支持的重商亲商氛围。着力优化政务环境，精简办事程序，切实提高行政效能，吸引更多的战略投资者长期投资、深度投资，坚持用最好的创业和置业环境亲商、安商、富商，真正让客商投资放心、创业顺心、生活舒心。

2018年11月1日，习近平总书记主持召开了民营企业座谈会并发表重要讲话。习总书记的讲话就像一沐春风吹拂了全国大地，给民营企业和企业家注入了强心针和催化剂，必将全面兴起新一轮创业兴业，发展民营经济的热潮。领导干部要认真学习领会习总书记的讲话精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持“四个带头”，大力支持民营企业发展，助推郴州市经济高质量发展。

带头放下架子，构建“亲”“清”政商关系

（一）对待民营企业认识要深。公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求。从全国来看，民营经济贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。就郴州市而言，民营经济对GDP的贡献达到了67%，实缴税金占全市税收的75%左右，成为了稳增长的坚实基础。今年来，面对中美经贸摩擦等国际经济环境的挑战，以及我国经济转型升级和高质量发展的要求，我市部分民营企业发展遇到了一些困难，特别是有色金属等行业面临了严峻的形势，需要各级各部门伸以援手、纾难解困。

（二）帮助民营企业感情要真。心要真诚。领导干部要敢于、善于与民营企业家诚心交朋友，在交往中增进了解互信，真诚相待，诚心实意的支持民营企业发展，不能高高在上，盛气凌人，更不能把民营企业当成“后娘”养的另眼相看，搞区别对待。情要真挚。要把服务民营企业当成自家事，把民营企业和民营企业家当成自己人，像对待自己家人和朋友一样交心、交流、交融。难要真帮。要立足于解决企业实际困难，像对待自己家里的事一样对民营企业，真帮真扶、精准精细。

（三）与企业家交往关系要清。头脑要清醒。保持清醒头脑和良好心态，与企业家交往的动机要纯，既不能有贪心私心,也不能打着净化朋友圈的旗子，将正常工作中与企业经营者正常打交道当成“洪水猛兽”。心里要清楚。帮扶民营企业要心中有本账，既要敢于担当，又要依法依规。什么事能做，什么事不能做，什么能帮，什么不能帮，做到清清楚楚、明明白白。做人要清正。不能以权谋私,不能搞权钱交易，要克己奉公，清正廉洁，与民营企业家君子相交，清清白白做人，认认真真办事。

带头沉下身子，深入民营企业调查研究

（一）查实情。习近平总书记说：“正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究。”当前，中央、省、市出台了一系列扶持民营企业发展的政策措施，抓好政策的落实，除去吃透政策之外，还要吃透本地民营企业的情况，才能找准政策和本地实际的结合部。领导干部要实行一线工作法，深入到民营企业、车间、工人中间，了解情况，听取意见，掌握第一手资料，通过深入细致的调研，查实情、解难题、补短板、开新局。

（二）说实话。一方面，要狠抓中小企业的运行监测，调度企业生产运行情况，梳理民营企业面临的困难和问题，综合分析民营经济相关数据，研判发展趋势和走向，及时向上级党委、政府及有关部门报告实情。另一方面，要讲真话、讲直话，一针见血的指出民营企业自身存在的不足，引导促进民营企业稳健、规范、合法经营。

（三）出实招。要想民营企业所想，急民营企业所急，为民营企业出点子，想办法、提建议，把服务落实在行动上。要以促进经济平稳运行为中心，把企业的痛点和难点,作为服务的重点和要点，贴近企业，贴近需求，进园入企送政策、送服务，协调解决重点企业的融资、用地、用电、环保和引进企业人才等具体问题。

带头卸下担子，为民营企业营造良好的发展环境

（一）减轻企业负担。要规范收费标准。认真研究行政审批、行政执法、行政许可部门自由裁量权问题，依法依规科学合理制定细化、量化、实化的收费标准，防止部门在行使行政权力时滥用自由裁量权，增加民营企业的负担。要规范收费行为。依法依规大力清理、精简涉企收费，防止索拿卡要和各类搭车收费、乱收费行为。要规范中介组织。加强中介组织管理，割断中介组织与政府部门之间的利益关系，坚决查处中介组织及其从业人员的违纪违法案件，防止中介组织成为坑害公共利益、损害企业利益的“中奸”组织。

（二）减少审批环节。要减少审批事项。深入推进“放管服”改革，清理、削减涉及民间投资管理的行政审批事项，把中央、省、市出台的促进民营经济发展的各项政策落实到企业。要减少中间环节。以机构改革为契机，精简整合职能部门，构建简约高效的管理体制。要开展项目集中审批活动，减少审批环节，提高办事效率。要创新审批方式。继续大力推进互联网+政务服务和“一次办结”改革，让数据多跑路，让企业少跑腿。

（三）营造公平竞争环境。要打破“障碍门”。在市场准入、审批环节、经营运行、招标投标等方面打破各种各样的“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”。要摘下“有色镜”。在去产能、去杠杆、化解金融风险等方面，不能戴着有色眼镜落实国家政策，对民营企业搞区别对待。要防止“一刀切”。在我国经济从高速增长向高质量发展转型升级过程中，安监、环保、质监等行政执法部门对待民营企业要坚持实事求是，从实际出发，不能动辄搞“一刀切”。

（四）保护企业家生命财产安全。一方面，要引导民营企业家增强忧患意识，稳健经营，不盲目扩张，乱铺摊子；增强法制意识，守法经营，不逐一时之利，违法乱纪；增强底线意识，安全环保经营，牢牢守住安全生产、环境保护这条底线不逾越。另一方面，纪检监察、司法部门在依法履职时，要保障企业经营者合法的人身和财产权益，保障企业合法经营活动。

带头搭好台子，推动民营经济健康发展

（一）搭好政策平台。政策要有操作性。市委、市政府根据中央、省里支持民营经济发展的政策，研究出台了《关于支持民营企业发展的若干意见》，各地各部门要结合实际，制定具有实效性和可操作性的配套措施，确保政策落地、落细、落实。政策要有连续性。各地各部门制定出台政策措施时要注意连续性和稳定性，让企业有明确的前景和可靠的预期，不能朝令夕改，让企业无所适从。政策要有严肃性。要加大中央、省、市支持民营经济、民营企业发展的各项政策的执行力度，确保落实到位，不能有缺失、不能有偏差。

（二）搭好融资平台。要加强银企对接。政府金融部门要积极开展各类银企对接活动，为我市民营企业和银行金融机构牵线搭桥，解决企业融资难问题，促进企业和银行金融机构携手共进，共同发展。要成立融资担保公司。积极争取国家担保基金和省担保集团支持，做大做强我市政策性融资担保公司，为我市优质民营企业提供融资服务。要创建民营企业发展基金。整合我市支持工业企业的各类资金，改变过去撒“胡椒面”式支持，建立民营企业发展基金，对有前景有效益的民营企业，在防范风险的前提下，可采取投改股等方式，为企业提供流动性支持和过桥资金。

（三）搭好人才平台。要充分发挥高等院校资源。我市高等院校、职业学校要立足本地实际，根据郴州的产业基础和民营经济发展情况，设置相应的院系和专业，培养本地人才。要加强校企合作，有针对性地培养采选矿、有色冶炼、电子信息技术、烟叶水果茶叶种植等专业人才。要加强劳动力培训。人社部门要坚持市场需求导向,按照“实用”“实效”原则，进一步加强农村劳动力培训，提升劳动力就业技能，为民营企业提供充足的高素质的人力资源。要建立人才引进激励机制。为深化人才发展体制机制改革，市委、市政府制订出台了“林邑聚才”计划，各级各部门要大力推进实施，同时要向民营企业及时宣讲我市人才引进的相关政策措施，为企业吸引高层次人才、急需紧缺人才提供政策支持，为企业发展奠定坚实基础。

常宁地处湘南三市中心，总面积2046平方公里，人口101万。辖18个乡镇、3个街道办事处，367个村、41个社区。常宁是一个正在崛起的工业大市，也是一个典型的农业大市，有“世界铅都”、“中国油茶第一市”的称号。2015年获省农村土地承包确权颁证先进，2016年被定为全国农村产权流转交易服务标准化试点，2017年又被列入全国第二批农村集体产权制度改革试点。通过一年来，我们紧扣试点、突破难点、扎实推进，改革试点工作初见成效。全市所有村（社区）完成清产核资和成员身份确认，257个村（社区）成立了农村集体经济组织，56个村（社区）实现分红共460万元。先后有5个市州、66个县市区来我市考察、交流产权制度改革工作。我们的主要做法是：

1.坚持高位推进。成立由市委书记任组长、市长任常务副组长、34个部门为成员单位的农村集体产权制度改革工作领导小组，从相关单位抽调36名骨干组建专门工作班子，设立6个工作推进组。建立健全市级领导包乡镇（街道）、市直部门和乡镇（街道）包村（社区）的三级包干和部门联动机制，实行“市指导、乡主导、村为主”的运作模式，层层签订责任状，压实市乡村组和部门责任，凝聚合力共推改革。召开市、乡、村三级座谈会，广泛听取干部群众对集体产权制度改革意见，结合上级政策和借鉴先进地区经验，因地制宜制定《常宁市农村集体产权制度改革试点工作方案》《关于稳步推进农村集体产权制度改革实施意见》《产权制度改革操作指南》等9个文件，明确责任主体，落实工作责任，推动改革有序进行。

2.坚持试点先行。作为全国第二批改革试点单位，我们筛选了社区型的宜阳街道、山区型的洋泉镇、矿产资源型的柏坊镇和农地流转多的西岭镇等4个乡镇先行试点，并将石山、松阳等12个不同类型的村（社区）作为改革试点村。试点过程中，我们摸索出“十一步工作法”。十一步工作法，即成立机构、培训骨干、村民表决启动改革、清产核资、成员确认、股权量化、通过方案、筹备集体经济组织成立大会、召开成立会及选举产生领导班子、发放证书及登记注册、总结完善等11个步骤。每个步骤，我们都精心组织，环环相扣，为全市改革铺开提供了模板。试点过程中，我们统一了干部群众思想。基层党员干部和村民群众尝到了改革“甜头”，许多村争当改革试点村，由“要我改”变成了“我要改”，试点村由最初8个增加到12个。经历了从上热下冷，到群众不冷不热，再到干群热情高涨的变化。

3.坚持精准施策。坚持从实际出发，因地制宜、因村组施策。对有集体经营性资产的村组，着力抓资产量化、股份合作制改革等，全市有128个村（社区）实现了“资产变股金”，量化集体资产3060万元。如，宜阳街道城北社区，将门面等资产500多万元量化到每个成员，在全市率先成立股份经济合作社。又如，洋泉镇洋泉村有门面6个，占地面积1100平米，建筑面积1080平米，价值600万元。这些资产全部量化到2103名成员，并发放了股权证，打消了村民对资产流失的担心。对没有集体经营性资产，但土地流转面积大，产业基础较好的村组，积极动员农户以土地经营权入股，鼓励组建土地股份合作社，探索“按面积量化到人、登记发证到户，农民按股分红”的土地股份合作模式，全市有56个村实现了“资源变股权”。如，胜桥镇尹桥村，成员以耕地500亩入股村股份经济合作社，统一规划发展稻虾套种和烤烟种植，2017年实现经营性收入17.8万元，成员得保底分红15万元。对既没有集体统一经营资产和资源性资产，又没有产业项目的村组，重点抓好清产核资、确认成员身份、设立集体经济组织“三个全面”，采取“确权确股不确股值”的方式，由集体经济组织配股到户到人，让群众吃下定心丸。

4.坚持重点突破。始终把握清产核资、成员界定、股权设置和股权管理等四个重点。在清产核资上，坚持“程序规范、过程公开、专业清查、群众参与、账内清查、账外核实”的原则，按照“清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台”的工作程序，实行两轮公示。首先核实村级固定资产，厘清债权债务，然后摸清耕地、林地、水面和建设用地等资源性资产。对所有资产实行两榜公示，再召开村民代表会予以确认。经清查核实，全市资产总额为44542万元（其中经营性资产3766万元），比清查前增加3181万元；集体土地总面积为239.68万亩，其中农用地总面积232.49万亩。三角塘镇新铺村通过清产核资，彻底弄清了2008年村账乡管以前未接管的债权债务，改革得到群众一致拥护。在成员界定上，充分考虑不同群体利益，根据实际情况从宽界定，差异化确定股权比例，明确11种应当认定、9种不予认定和7种由村民代表会议表决认定三种类型。依照“户主申报—调查核实—审核甄别—户主确认—三榜公示—大会审议”的工作流程，开展成员界定。农业村主要以改革基准日实际在册的人口情况登记为基础，城中村、城郊村和村改居社区以祖居户为基础，进行成员确认。如，城北社区现有7653人，以1983年村改居时为基础，认定为成员的只有248人，由于工作到位，得到了居民的普遍认可，没有出现矛盾纠纷。全市共审议集体经济组织成员86.56万人，其中认定集体经济组织成员75.33万人。未认定为成员的，主要是国家公职人员、空挂户等。在股权设置上，以成员股为主，少数村设置了集体股，设置比例由村民代表大会讨论决定。成员股的种类，最少的1种为人口股，最多的有6种，分别为人口股、土地股、农龄股、资金股、贡献股、扶贫股。在股权管理上，少数村采用动态管理，多数村采用“生不增、死不减”的静态管理，以减少利益冲突，降低管理成本。目前，全市有176个村（社区）开展折股量化，实现“村民变股民”。如，庙前镇中田村，村民将古民居房屋入股到村股份经济合作社，合作社再将古民居出租给常宁市交通旅游投，设置股份23756股，1290名成员全部领到股权证，年集体经济收入达35万元，去年成员分红24.9万元，最高的达600元/人。

5.坚持问题导向。一是化解思想难统一的问题。针对部分村干部怕添乱而不愿改、部分群众无所谓而不配合改的实际情况，我市强化宣传引导，采取会议发动、巡回宣讲、流动广播、网络宣传、发放公开信及宣传画册等多形式、全方位进行宣传，提高群众政策知晓率，营造改革浓厚氛围。我们多次召开市、乡、村三级座谈会，广泛听取干部群众对集体产权制度改革意见，5次召开改革专题推进会，层层举办业务培训班，有效地统一了思想。二是化解资金难筹措的问题。我市将农村集体产权制度改革专项经费纳入年度财政预算，前期已安排资金108万元，今年本级财政预算770万元，其中每个乡镇4万元，每个村1万元，市产改办280万元，确保产权制度改革有序实施。三是化解工作难协调的问题。强化督导考核，出台《常宁市2018年农村集体产权制度改革工作考核办法》，对农村集体产权制度改革试点工作实行专项目标考核，并纳入各乡镇（街道）年终目标管理绩效考核，坚持“一月一督查、一月一调度”，及时协调解决工作难题，确保改革按节点有序推进。各村（社区）成立改革委员会，吸收熟悉村内历史、懂业务的老干部、老党员、老财会人员为成员，有效化解了矛盾纠纷。

2018年，常宁先行先试抓改革，改出了五种集体经济新模式。资产经营模式：松阳、洋泉134个村利用城郊区位优势，积极发展物业经济，通过经营、盘活集体资产，增加集体经济收入244.25万元。如，水口山镇松阳村投资建成宾馆1栋，门面4间和1个面积达60亩的旅游休闲岛，2017年经营性收入达20.38万元。全村量化经营性净资产940.19万元，预计今年成员能实现分红15万元。资源开发模式：狮园、西江等106个村，依托林业、水面、旅游等资源优势发展林业、养殖业和旅游服务业创收204.12万元。如，塔山瑶族乡狮园村改造村集体茶园2500亩，每年创承包收入2.28万元。股份合作模式：石山、尹桥等91个村以集体资金、资产、资源等参股新型农业经营主体，通过股份合作经营，增加集体经济收入288.39万元。如，西岭镇石山村动员社员以土地入股370亩，开发石山休闲公园，2017年实现经营性收入18.4万元，社员得保底分红6.09万元，今年又投资126万元，征地28.6亩，建设药材加工厂。产业带动模式：桐江、官水等108个村，通过采取土地股份合作、土地托管等方法做活土地适度规模经营文章，流转土地40万余亩，引进农业企业30余家，新建新型农业经营主体800家，2017年创集体经济收入265.60万元。如，西岭镇桐江村流转耕地1658亩、林地5300亩，统一组织全村烟叶和油茶生产，2017年村集体烟叶税返还款达24万元，为成员增加油茶收入20余万元。服务创收模式：杨家湾、南坪等34个村，通过给政府、企业或个人提供小区物业、市政管理、基础建设、社会养老等服务，创收73.94万元。如，柏坊镇杨家湾社区根据落户在辖区内企业职工较多且老龄化严重的现状，动员15位成员入股资金34万元，开发利用养老服务楼，预计今年可创集体经济收入10万元以上。改出了“两委一社”村级组织新格局。目前，全市先行试点的12个村（社区）正在积极探索政经分离，村级组织架构由村“两委”变为“两委一社”，村党支部、村民委员会、集体经济组织“三驾马车”并行，强化了村级组织的经济运营职能，集体经济明显增强。改出了“一村一业”的新路子。庙山、南坪等4个村引进台资3亿元，流转土地5360亩，打造百万樱花园，建设集旅游观光、休闲娱乐、养老养生等为一体的绿色世界；狮园、西江由村股份经济合作社打造农业园区，开发建设度假式养老产业，集生态农业、休闲娱乐、观光体验为一体；西岭平安等村依托“中国油茶之乡”的文化优势，打造“平安油茶特色小镇”，助推乡村振兴。

随着中医中药在国际上的地位不断攀升，发展中药材产业已经成为湖南省域经济的一个新的经济增长亮点。近期，我们通过组织调研组深入全国金银花产量的第一县——隆回县实地考察，了解金银花等中药材种植、加工以及销售等方面的情况，现总结如下：

一、金银花行业的基本情况

近年来，金银花在中药材市场上供需两旺，很多地方都在大规模推广、种植金银花，市场价格也在直线上升，从而导致金银花的市场供需状况呈现非理性变化。

1、金银花市场需求状况

目前，金银花为药品生产企业和药品经营企业、保健品批发市场，主要用来制备中成药和中药配方。金银花作为一种常用的中药，主要药用部位为未开放的花蕾，对治疗一些突发性、传染性类疾病具有显著疗效。金银花是清热解毒类中成药的基本成分之一，发挥其疗效的成分主要为绿原酸和异绿原酸。目前约有80％清热解毒杀菌类的中药处方中都含有金银花，许多在研和已经批准的清热解毒类新药注射剂处方中都含有金银花。金银花还含有丰富的氨基酸和可溶性糖，有很好的保健作用，如银花药酒、银花茶（以王老吉为代表）、金银花花露水、银花糖果和银花杀菌牙膏等。此外，金银花直接通过初步精选后包装成花茶，逐步成为消费者选择泡茶材料的重要品种。其他行业包括动物饲料、化妆品等也都在开发以金银花为主要原料的产品，但未形成主流性产品，用量也处于一般水平。调查显示，汇总国内以上各行业金银花总需求状况，金银花需求总量将超过30000吨／年。

2、金银花市场供应状况

我国金银花原主产山东、河南、湖南、浙江、广西等省区，主产于湖南隆回、河南封丘、山东平邑、河北巨鹿等地。随着中药材种植业的不平衡发展，湖南的金银花种植面积及产量迅猛上升，早在2000年即已超过即已超过山东、河南、浙江、广西及其它主产省区的总和；产量也超过了全国主产省区总量的51%，形成了全球最大的金银花人工种植区。虽然近几年各行业对金银花的开发力度增大，各类金银花深度开发的系列产品纷纷进入市场，导致金银花市场的需求量日益增长，但各地区在种植规模上一直保持平稳状态，种植面积并没有出现明显的增长。据统计，2018年全国金银花总产量已经突破25000吨，相较去年约增长了2.3%。

二、隆回县金银花产业的发展现状

隆回金银花种植历史悠久，规模化种植已有三十多年的历史，是湖南省金银花的最主要产地。目前，全县从事金银花种植的药农18万人，种植面积约21万亩，年产干花12000万吨，年总产值超过12亿元，占全国金银花总产量的47%左右，已成为全国最大的原生态金银花种植区。隆回县被国家林业局命名大会为“中国金银花之乡”；金银花载入2005年版《中华人民共和国药典》、被国家技术监督局、国家工商总局分别核准为“中国地理标志主品”和“中国地理标志证明商标”。

历年来，隆回县委、县政府高度重视当地特色产业的扶持和培育。为了推动金银花产业发展，专门成立了隆回县特色产业开发办公室,编制人数为10人，负责隆回县以金银花为主的特色产业开发总体规划、生产、加工、销售以及新品种、新技术的推广工作。通过多年的扶持发展，以小沙江、虎形山、麻塘山等乡镇为主产区的金银花已成为富民强县的支柱产业，隆回的金银花产业具有以下特点：

1、品质优良，产值高。

隆回金银花品质优良，药用价值高。一是品种优良。2005年从灰毡毛忍冬选育的“金翠蕾”、“银翠蕾”、“白云”三个新品种获得国家级林木良种证书，是我国金银花良种唯一获得该殊荣的品种。绿原酸等有效成分含量高。经权威机构检测，绿原酸含量大于4.2%，最高达12.6%；富含抗肿瘤的特殊药用成分皂苷，对治疗肺癌等恶性肿瘤有独特疗效；富含硒元素，达0.98mg/kg，达到国家规定的富硒食物标签标准。二是产值较高。如据隆回县某金银花种植专业合作社介绍，现该示范种植基地200亩，采用“公司+基地+合作社+贫困农户”的形式，运用农村土地流转政策，产湿花3000斤/亩以上，湿花收购市价约5元/斤，亩产值达1.5万元。除去投资成本，该种植基地年纯收入达120万元。

2、产业发展初具规模，示范辐射作用大。

隆回金银花经过三十多年发展，已形成规模化、集约化发展。一是种植面积成规模，种植技术规范。目前，种植面积约21万亩，建有高标准金银花基地面积200公顷，广州白云山和记黄埔、深圳三九药业、安徽亳州广印堂药业等国内知名制药企业分别在隆回成功进行了金银花GAP种植基地认证工作，为金银花质量安全提供可靠保证。二是金银花加工已具备一定基础。全县现有金银花初加工企业256家，集存贮、加工、销售于一体的企业10家，主要生产金银花茶、保健品、饮料、中成药等，年加工能力超过2000吨。三是销售市场网络基本形成。隆回是全国著名的金银花集散地，已成为中南主要中药市场之一，全县从事金银花销售的经纪人队伍达1000多人，在国内十大药材专业市场搭建了营销平台，与国内众多知名制药厂家保持着良好业务关系，产品畅销全国和东南亚等国际市场。

3、拥有技术储备和产业发展合作基础。

隆回县通过与湖南省林业科学院、湖南省中医药大学、湖南农业大学、中南大学、华中农业大学联姻，组建金银花产业专业团队，开展金银花育种、栽培、加工及科技攻关、技术培训，科技服务网络初具规模。2012年与国药控股湖南有限公司签订了《湖南隆回金银花科技产业园及公共平台项目开发战略合作框架协议》，协议约定，国药控股湖南有限公司将在隆回县投资15亿元，建设湖南金银花产业科技园项目，通过产业平台的整合，争取十年内实现整个金银花产业链年产值达100亿元的产业规模，将隆回打造成国家级金银花集散中心和定价中心、中国金银花产业高地，并力争在隆回打造中国第一家金银花上市公司。

4、金银花产业已成为贫困地区的富民产业。

上世纪90年代初，隆回被列为第一轮国家级贫困县，通过调整产业结构，加快发展金银花产业，先后累计投入1.8亿元，突破技术落后、品种杂以及没被录入国家药典等制约金银花产业发展的一条“软肋”，将这朵小花做成了占全国一半以上份额的大产业，成为该县名副其实的“致富之花”、“幸福之花”，金银花也由此成为隆回县县花。隆回金银花已被国务院和国家发改委作为生物医药产业优势药材资源列入了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，如今，武陵山片区共种植金银花40万亩左右，金银花产业受惠贫困人口达360万人以上，隆回金银花品种已成为全国种植面积最广、产量最大、富民作用最强、示范辐射带动力最大的品种，金银花产业已成为隆回县尤其是贫困农户脱贫致富的主导产业。

三、大力发展金银花产业切实增强隆回县域经济的建议

（一）标准化种植，提高单位产量

1、抓好标准化种植。隆回县金银花种植要积极借鉴外地先进经验，推广合理密植、修剪等栽培技术，突出抓好标准化种植，力争用几年时间，在小沙江、虎形山、麻塘山各新建至少一个集中连片、面积1000亩以上，达到GAP要求的金银花示范基地。在南扩过程中，要坚持办点示范，以点带面，稳步推进，逐步实现全县金银花种植良种化、标准化、规模化。

2、抓好新品种选育和推广。隆回县金银花种植面积大，变异单株多，种质资源丰富，要加大科研攻关力度，积极选育推广单株产量高的新品种。已培育出的“金翠蕾”、“银翠蕾”、“白云”三个品种产量高、质量好，获评“国家级良种”，要进行大力推广。

（二）加强监管，提高产品质量

1、积极发挥县特色办引导作用。一是县特色办会同各有关部门加强引导，强化在金银花生产、干制和销售方面“五个统一”。即统一干制标准，制定“无公害金银花干制标准”，淘汰硫磺保险工序；同一产品分级，制定金银花产品分级标准，对干制的金银花实行统一分级，做到产品分级准确，质量稳定可控；统一商标管理，隆回金银花已获“中国地理标志证明商标”，对符合统一分级标准的产品，按商标使用规定，冠以“隆回金银花”商标进行销售；统一产品包装，对分级准确的金银花统一包装标识，并建立溯源体系；统一对外营销策略，全县整体营销，坚决杜绝县内相互压价或以次充好等恶性竞争行为，避免同城同业相互挤价销售的现象。

2、重点加强投入品管理、全面推行无公害干燥工艺。加强农药、肥料等投入品使用的监管工作，全面实行产区生产资料准入制度。积极推广统防统治，鼓励组建金银花病虫害防治专业队伍，逐步实行统防统治，大力推广使用无公害生物农药。严禁施用剧毒农药，确保金银花产品农药残留不超标。全面推行无公害干燥工艺。在两年内淘汰金银花干制过程中硫磺保鲜工序，坚决杜绝使用硫磺精（工业用硫磺）。大力推广百叶烘干箱，鼓励引进大中型干燥设备，积极探索其他无公害干燥方法，整体提高隆回金银花的产品质量，树立隆回金银花的品牌形象。

（三）延伸产业链，提高产业化水平

1、提升精深加工水平。隆回县金银花产业还处于初级原料交易阶段，必须尽快走出“种花卖花”的生产模式。加强以金银花为原料的保健食品、日用化妆品、动物药品的新产品开发和精深加工，充分利用资源优势，加大招商引资力度，积极引进金银花中间体提取与药品制造的深加工大型企业，努力提高隆回金银花产业化水平。

2、完善物流体系。进一步完善和建设以金银花为主的小沙江中药材批发市场和物流中心，在县城扩建金银花集散中心和仓储基地，力争纳入国家中药材战略储备。加强物流基础设施建设，降低物流和仓储成本。

3、健全营销网络。以销售企业、经纪人为基础，采取直销、代销和电子商务、网上销售等多种形式，建立健全全县金银花外销网络。进一步培养专业营销人才，巩固现有销售网点与生产厂家的合作关系，积极拓宽市场渠道，在全国各大药市设立销售窗口，与大型制药商建立稳定的购销关系，积极开拓海外市场，构建广覆盖、多领域的营销网络。加大宣传力度。定期举办“花瑶金银花节”，充分利用平面、立体媒体和纸质、网络媒体，加强对隆回县金银花的整体宣传，提高金银花的品牌形象。

（四）加大科技投入，提高科技水平

1、加强产学研结合。县科技部门加强与科研院所、大专院校的合作机制，开展金银花丰产栽培技术和新产品开发的深度研究,提高产量、质量和产品附加值。继续与科研院所进行院县合作，加快良种苗木组织培养的速度，研制金银花有机专用肥和土壤改良剂，探索金银花病虫害绿色防控体系。利用隆回县金银花富含皂苷，研制开发抗肺癌类药物。

2、加强技术培训。各有关部门要积极整合培训资源，全面开展金银花标准化种植技术、病虫害防治技术、科学施肥技术、栽培管理技术、加工干燥技术的培训，为广大药农提供全方位的技术服务，及时将科研成果投入生产实践，有效增加药农收入。