城市治理体系和
治理能力现代化资料汇编
市委政研室
2017年4月
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目录
一、重要论述
1．习近平：推进国家治理体系和治理能力现代化
2．习近平：推进上海自贸区建设加强和创新特大城市社会治理
3．习近平：走符合超大城市特点规律的社会治理新路
4．李克强：加大环境治理力度与国际标准接轨
5．张高丽：在新的起点上努力提高城市规划建设管理水平
6．陈政高：完善城市治理体系提高城市治理能力
7．李铁：破解特大城市人口控制困局
8．姜鹏：以成都为例，看城市如何“因人而兴”
9．魏礼群：以新发展理念引领社会治理创新
10．周其仁：以合理“加密”，替代“摊大饼”
11．周其仁：控制人口不如培养管理大城市的人才
12．周其仁：管制不改革，城市就没希望
13．邱霈恩：用科学化法治化手段管理城市.............56
14．汪玉凯：推进基层治理方式创新..................62
15．陆铭：城市病治理：规划、管理与技术大有可为......63
16．勒永翥、丁照攀：城市“小区病”开始显现，该如何治理.75
17．李库：从1.5到1，城市的“中心力”如何升级..........82
18．王健林：空气不好，城市的商业价值就在逐渐流失.....89
19．郑永年：一些政府机关迁移到二三线城市可缓解高房价.94
20．RobertMuggah：下个十年，城市领导者将面临的最大挑战101
21．新华网：让城市更宜居更美好....................106
22．人民日报：让城市和谐宜居更美好................109
23．经济日报：抓好城市这个“火车头”................113
24.．南方日报：以科学理念指导城市建设..............116
二、各地实践
25．纽约：多措并举治理交通
26．伦敦：城市发展打好均衡牌
27．巴黎：科学规划成就城市之美
28．东京：城市管理的四个特点
29．莫斯科：创新规划为城市“消肿”
30．美国城市治理：小政府，大社会
31．德国：小的是美好的
32．新加坡：小国家，大智慧
33．北京：全面加强社会建设，深化社会体制改革
34．上海：通过制度与技术，构建全球城市治理能力
35．深圳：将规则标准视为城市治理创新的核心
36．南京：《城市治理条例》推动“城市管理”向“城市治理”转变
37．青岛：将推进治理体系和治理能力现代化落实到城市体制上
38．香港环境治理的新探索
39．广东东莞：特大镇治理的新思路
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推进国家治理体系和治理能力现代化
中共中央总书记、国家主席习近平
（《新华网》，2014年2月17日）
必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。
一、国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。
推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路。
二、一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色。没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远。我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。
三、推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。坚守我们的价值体系，坚守我们的核心价值观，必须发挥文化的作用。民族文化是一个民族区别于其他民族的独特标识。要加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发，努力实现中华传统美德的创造性转化、创新性发展，把跨越时空、超越国度、富有永恒魅力、具有当代价值的文化精神弘扬起来，把继承优秀传统文化又弘扬时代精神、立足本国又面向世界的当代中国文化创新成果传播出去。只要中华民族一代接着一代追求美好崇高的道德境界，我们的民族就永远充满希望。
推进上海自贸区建设
加强和创新特大城市社会治理
中共中央总书记、国家主席习近平
（《人民日报》，2014年3月6日）
2014年03月05日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在参加他所在的十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，百舸争流，奋楫者先。希望上海继续当好全国改革开放排头兵和科学发展先行者，坚持以制度创新为核心，推进中国上海自由贸易试验区建设，努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子。
在谈到加快推进自由贸易试验区建设时，习近平强调，要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用。要大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度，加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。要扩大服务业对外开放，引进国际先进经验，提高服务业能级和水平。在自由贸易试验区要做点压力测试，把各方面可能发生的风险控制好，切实防范系统性风险特别是金融风险。
在谈到加强和创新社会治理时，习近平强调，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。要加强城市常态化管理，聚焦群众反映强烈的突出问题，狠抓城市管理顽症治理。要加强人口服务管理，更多运用市场化、法治化手段，促进人口有序流动，控制人口总量，优化人口结构。
走符合超大城市特点规律的社会治理新路
中共中央总书记、国家主席习近平
（《文汇报》，2017年3月11日）
2017年3月5日，习近平总书记在参加上海代表团审议时指出，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。一是要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。
二是要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局。三是要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。四是要加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，加强综合整治，形成常态长效管理机制，努力让城市更有序、更安全、更干净。五是要发挥社会各方面作用，激发全社会活力，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与。
加大环境治理力度与国际标准接轨
中共中央政治局常委、国务院总理李克强
（《中新网》，2012年1月5日）
一、加强环境保护是人民群众的迫切愿望。必须坚持以人为本，认真回应人民群众的迫切愿望，切实抓好环境保护。基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是一条底线，是政府应当提供的基本公共服务。
二、坚持努力不欠新账、多还旧账，加大水、空气等污染治理力度。要进一步加强饮用水水源保护，全面完成保护区划分，全面取缔所有排污口，全面推进水源地环境整治，确保群众喝上干净水、安全水。防治大气污染要实行脱硫脱硝并举、多种污染物综合控制，并健全重点区域大气污染联防联控机制，明显减少酸雨、灰霾和光化学烟雾现象。处理城市灰霾问题，一是要抓紧修订和发布严格的环境空气质量标准，参考世界卫生组织为发展中国家推荐的标准，增加PM2.5等监测指标，改进空气质量评价方法；二是要根据各地空气污染特征、经济发展水平和空气质量要求分期实施，京津冀、长三角、珠三角等重点区域可通过联防联控率先实施；三是要适时提高标准限值，逐步与国际标准接轨。
三、要坚持城乡统筹、梯次推进，加强面源污染防治和农村环境整治。要大力推进农村面源污染防治，引导和鼓励农民科学施肥施药和合理养殖种植，积极开展土壤污染防治和修复，把好土壤这一食品安全的第一道防线。同时，结合新农村建设，扩大农村环境连片整治范围，重点完成6万个建制村的综合整治，每年抓出一批群众看得见、摸得着、能受益的治理成果。要严格实施重金属污染综合防治规划，有效减少重金属污染的危害。
四、坚持预防为先、及时应对，着力消除污染隐患，妥善处置突发事件。要牢固树立隐患险于事故、防范胜过救灾的理念，加大风险隐患排查和评估力度，把环境污染事件消灭在萌芽状态。要建设快速高效的应急救援体系，充实应急救援物资和装备，一旦发生事件就及时启动应急预案，把损害降到最小程度。要合理调整化工企业空间布局，严格化学品生产管理，堵塞运输安全漏洞，切实防范化学品环境污染事件。
在新的起点上努力提高城市规划建设管理水平
中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽
（《新华网》，2016年3月29日）
2016年03月29日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽与省部级领导干部提高城市规划建设管理能力研讨班学员进行座谈。
一是要科学制定和严格执行城市规划，创新规划理念，改进规划方法，加强空间开发管制，防止“摊大饼”式扩张，充分发挥规划的调控、引领和刚性约束作用，积极开展“多规合一”试点。
二是要认真贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，精心策划设计中轴线、天际线和城市建设风格色彩，切实加强城市设计和建筑管理，划定保护范围和建设控制带，更好地延续历史文脉，塑造各具特色的城市风貌。
三是要把加强城市基础设施建设与当前扩大有效投资、稳定经济增长有机结合起来，扎实推进城市地下综合管廊和海绵城市建设，加快城镇棚户区和危房改造，全面增强城市综合承载能力。
四是要把创造优良人居环境作为中心目标，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的意识，大力开展生态建设，加强污染防治和环境保护，把好山好水好风光融入城市，努力把城市建设成为人与自然和谐相处的美好家园。
五是要推进城市管理体制改革，创新城市治理方式，落实好户籍制度改革方案和居住证制度，大力建设智慧城市，提高市民文明素质，提升城市治理现代化水平。
六是要坚持规划后立法，严禁随便改变。切实把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域，提高城市应急管理能力，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。
完善城市治理体系提高城市治理能力
住房和城乡建设部党组书记、部长陈政高
（《求是》，2016年第6期）
城市工作是一个复杂系统工程，重点是规划、建设和管理三大环节，核心是党的领导。完善城市治理体系，提高城市治理能力，必须按照中央城市工作会议的要求，统筹抓好城市规划、建设和管理，加强和改善党对城市工作的领导。
一、提升城市规划水平，科学谋划城市发展蓝图
（一）规划是城市建设之本，也是城市建设的蓝图。首先，要提高规划的科学性和权威性。要遵循现代城市发展规律，根据资源禀赋和环境承载能力，结合城市定位和发展实际，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标，提高规划的科学性。抓紧制定全国城镇体系规划，统筹安排全国城镇发展空间布局。其次，要增强规划的权威性。当前城市不是没有规划，而是缺乏严格执行。增强规划的公开性，使规划体现人民意愿，让群众来监督规划有效实施。健全国家城乡规划督察员制度，利用卫星遥感监测等现代技术手段辅助规划督察。特别是要研究推动《城乡规划法》与《刑法》衔接，加大对规划违法行为的惩处力度。力争用五年时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设。
（二）全面启动城市设计和建筑设计工作。缺少城市设计管理，是城市建设出现“千城一面”、“万楼一貌”等诸多问题的一个重要原因。今后，要全面开展城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现空间立体性、平面协调性、风貌整体性和文明延续性。中央城市工作会议提出了“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，旨在突出建筑的使用功能以及节能环保、低碳减排要求，避免“贪大、媚洋、求怪”现象。全面落实这一建筑方针，要进一步培育和规范建筑设计市场，培养优秀建筑师队伍，努力建造无愧于时代的建筑。
（三）推进生态修复和城市修补。要改变过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的现状，有计划有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被等，积极推进采矿废弃地修复和再利用，治理污染土地，恢复城市自然生态。要通过有序实施城市修补和有机更新，促进建筑物、街道立面和环境更加协调。通过维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施，恢复老城区功能和活力。加强历史文化名城名镇名村等文化遗产保护传承和合理利用，更好地延续历史文脉，展现城市风貌。
二、提升城市建设水平，筑牢城市发展硬件基础
（一）加强城市基础设施建设。城市基础设施是城市正常运行的物质基础，要着力解决“马路拉链”问题，大力推进城市地下综合管廊建设，城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等逐步推进建设。着力解决“逢雨必涝”问题，加快建设自然蓄积、自然渗透、自然净化的“海绵城市”，力争到“十三五”期末，城市建成区20%以上面积达到“海绵城市”建设要求。着力解决城市黑臭水体问题，加大整治力度，努力实现污水处理设施全覆盖和稳定运行。着力解决“垃圾围城”问题，加强垃圾处理设施和回收再生资源体系建设，推进垃圾减量化、资源化、无害化。着力解决交通拥堵问题，优化街区路网结构，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，提高公共交通分担率。
（二）加快城镇棚户区和危房改造。目前我国仍有约1亿人居住在各类棚户区和危旧房中，住房条件亟待改善。必须继续大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快相关配套基础设施建设，力争到“十三五”期末，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。在棚户区改造中，要大力提高货币化安置比例。这既有利于提高安置效率，又有利于消化商品住房库存。
（三）提高工程质量和建筑节能水平。要完善工程质量安全管理制度，落实五方主体质量安全责任，强化工程建设全过程质量监管，不断提高从业人员素质，确保工程质量安全形势稳定。建筑节能是城市低碳、绿色发展的必然选择。我国建筑能耗占社会总能耗的25%左右，节能任务很重，工作潜力也很大。要进一步提高新建建筑节能标准，继续开展北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造，加快推广绿色建筑，力争到“十三五”期末，城镇绿色建筑占新建建筑比重达50%。
（四）推进建造方式变革。目前我国建筑仍以传统现场浇筑作业为主，发达国家已广泛采用装配式建筑。装配式建筑是建造方式、建筑材料和建筑队伍全方位的重大变革，具有建设速度快、建造质量高、环保性能好、节约劳动力等优点。要抓住当前的有利时机，在全国城市全面推广装配式混凝土建筑、钢结构建筑，在具备条件的地方推广木结构建筑，实现标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理、智能化应用。通过加大政策支持力度，力争用十年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。
三、提升城市管理水平，全面增强城市软实力
（一）建设智慧城市。要打破城市管理相关部门之间的“信息孤岛”现象，加强城市管理和服务体系智能化建设，促进大数据、物联网、云计算等现代信息技术与城市管理服务融合，建设综合型城市管理数据库，推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的城市管理新方式。到2017年底，所有市县都要整合形成数字化城市管理平台，实现数字化城市管理向智慧化升级。
（二）保障城市安全。必须把安全工作落实到城市发展各个环节和各个领域，抓紧编织“上下贯通、条块结合、纵向到底、横向到边”的城市安全网。要高度重视城市秩序和安全维护，抓好房屋建筑、城市桥梁、建筑幕墙、隧道等工程建设和运行使用的安全监管，保持供水、供电、供热、供气、交通、救援线路等城市生命线系统的畅通，健全城市抗震、防洪、排涝、消防等综合防灾体系和应急设施建设，形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。
（三）完善治理机制。多元化、合作性的城市管理模式是现代城市管理方式变革的趋势。要积极转变城市管理理念，形成政府、社会、公民等多方主体参与、良性互动的现代城市管理格局，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。特别是在解决城市建设资金方面，除了财政继续加大投入外，要积极推行政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与。健全城市基层治理机制，落实市、区、街道、社区的管理责任，强化便民服务网络建设，增强基层服务功能。
四、坚持党的领导，不断开创城市发展新局面
（一）推进改革创新。要加快城市规划管理体制改革，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一；推动市县“多规合一”，实现标准对接、坐标统一、底图共绘、管理协同。深化住房制度改革，以市场为主满足城镇居民多层次住房需求，以建立购租并举的住房制度为主要方向，努力构建符合国情的住房体系。推进城市管理体制改革，按照《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，加快完成部、省主管部门的机构设置和市、县城管领域的大部门制改革，加强城管执法机构和队伍建设。推动建筑业改革发展，构建统一开放、竞争有序、诚信守法、监管全面覆盖的建筑市场体系，提高建筑企业核心竞争力。
（二）坚持依法治理。在科学立法方面，要加快制定城市管理等方面的法律法规，抓紧修订城乡规划、建筑管理、住房公积金管理等法律法规，形成覆盖城市规划、建设、管理全过程的法律法规体系。在严格执法方面，要严厉惩处规划、建设、管理违法行为，强化法律责任追究，提高违法违规成本；严格执行城市规划、建设、管理行政决策法定程序。在文明守法方面，要推进城市管理者自觉运用法治思维和法治方式治理城市；建立市民行为规范，增强市民法治意识，在全社会营造良好的法治环境。
（三）注重人才培养。必须加大人力资本投入，稳固城市发展的智力支撑。要强化对各级领导干部的教育和培训，培养高素质的城市干部队伍，做到用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。加快培育一批高水平的规划院、建筑师事务所，培养既有国际视野、又有民族自信的建筑师，建立和培育城市设计队伍，形成本土的规划设计大师和理论流派。
破解特大城市人口控制困局
国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁
（《财经》杂志2014年5月12日）
推进以人为本的城镇化，作为行政等级最高、发展速度最快、吸纳人口最多的特大城市应该放下自己的身段，更好地调整自己的人口政策，加快解决外来人口的基本公共服务问题，加快推进户籍管理制度改革。
一、什么是特大城市
在上世纪80年代以前的城市规划里，中国对于特大城市的定位不是十分明确，大概是超过100万以上的城市都应该算作特大城市。由于新的城市分类标准还没有出台，但是从中国的城镇化现实出发，400万以上人口的城市称为特大城市应该是最低的标准。
可是，在界定特大城市的人口规模之前，还要了解我国城市和国外城市的区别。我国的城市是行政辖区，既包含了下辖的低等级城镇，也包括了农村。在国外，城市明确在主城区范围之内，城市并不管理行政辖区和农村。因此在统计城市人口时，我国的概念比较模糊，而国外的相对准确。例如，北京市的人口是2100万，其中包括了300多万的农村人口和800多万的外来人口。在空间分布上，北京市辖区面积1.68万平方公里，辖区内的建制镇和相对独立的区县政府所在地的非农人口，都被统计为北京市城镇人口。相比之下，美国纽约市人口和纽约州的人口有着明确的区分，纽约市人口817万，而纽约州人口1943万。日本东京都市圈人口和东京市人口分别为3667万人和1316万人。
在国际上其他国家，400万人口以上的城市不会很多。许多发达国家只有一两个，但是在中国，由于城镇人口数量的巨大，按市辖区人口计算，仅400万人口以上的城市就有21个，所以特大城市在城镇化进程中的地位就显得十分重要。
二、中国特大城市特点
国际上特大城市一般都是首都，或者是全国的经济中心。例如东京、伦敦、墨西哥城都是首都，除了伦敦829万人口，其他大多在千万以上，有的甚至超过2000万。而纽约、圣保罗和里约热内卢以及孟买则是所在国最大的经济中心。
中国的特大城市当然也具备以上特点，但是，与世界上其他国家不同的是，中国的特大城市基本上在行政序列里最高等级的城市，基本上是直辖市、省会城市和计划单列市。由于中国的城市也是行政区，在行政等级的序列下，资源的配置方式带有强烈的行政主导色彩，高等级的城市可调动资源的能力远远超于其他等级相对低的城市。一方面从上级下达的指令性资源分配显然更有利于高等级城市的截留，另一方面，由于高等级城市可以通过财政上缴和行政区划调整，把下级城市的资源集中到自身，因此导致大量的行政资源流入到高等级城市，而市场资源自然跟进，特大城市的发展机会就远远优于其他城市。
（一）特大城市的公共服务水准较高。由于特大城市的高等级地位，使得大量要素纷纷集中到这里，因此政府的财政收入和土地出让收入也远高于其他城市，人均财政支出和投资支出的优势，加快了公共基础设施建设，并带动了市场的投资，全面抬高了公共服务水平，因此会吸引更多的优质资源和要素到这里集中。这种发展态势形成的良性循环，对于特大城市人口规模的增长起到了巨大的推进作用。
（二）特大城市的“城市病”也比较严重。我国城镇化高速发展期，30年的时间城镇化率大幅度提高，城镇人口巨量增长，特大城市数量持续膨胀。但是城市治理能力严重不足，对城市发生的各种病态现象应对不足。特别是由于体制原因，大量的短期行为也加剧了城市病的蔓延。例如，交通拥堵、雾霾严重、基础设施供给严重滞后、抗灾能力弱、房价高涨、城乡结合部治安和环境问题突出等。
（三）特大城市的话语影响力大于其他城市。由于更多的人口、社会精英集中在特大城市，而且特大城市等级高，地处大区域的行政中心，媒体集中，社会的舆论在特大城市造成的影响远远超出其他人口规模的城市，无论是从社会稳定的角度，还是从精英决策者的利益出发，事关城市发展的更多决策思路，基本上源自于对特大城市的考虑和担忧。这也是中国的特殊国情所致。
（四）特大城市进入的门槛高。这是由中国特殊的国情所致。世界上其他国家因为没有户籍管理制度，人口的迁徙是自由的选择，因此，人们向大城市涌入，过度集中到特大城市，是城市化进程的一种必然的趋势。无论是发达国家的过去，还是目前的新兴国家和发展中国家，在城市化进程中，人们到特大城市寻租的机会很高，就业机会也多，已经是普遍规律。在这些国家的城市政策是外来人口进入后，在城市解决他们的公共服务问题。在中国，因户籍管理制度，无论是农村人口进入城市，还是中小城市人口进入大城市，都面临着落户的门槛。但是正是因为有了户口，城市的公共服务有了差别，而且，这些差别表现在城市规模上，所以特大城市的落户门槛就特别高。在中国大陆，户口能对换的特大城市，北京只可以和上海对换，其他城市都不够资格。而特大城市之间，对换的标准也取决与公共服务水平的差距。所以城市越大，户口的含金量就越高，落户的准入门槛也就越高。
（五）特大城市的房价高。因为特大城市一般都是地区或者全国的行政中心，而且，有很好的公共服务，有就业机会和寻租机会的优势，会吸引本地辖区或者全国的人到这里来通过购房等方式购买公共服务。特别值得提出的是，这里的土地资源空间有限，有公共服务支撑和财力担保，土地升值潜力预期强，所以房价的上涨趋势也比较明显。很多人期望经过政府的政策措施，使特大城市的房价下跌，至少短时期内没有可能。因为行政等级和公共服务格局没有发生变化，政府对于土地升值的预期不变，经济还在稳定增长，高收入人群还在增加，特大城市的房价也不会下跌。
三、特大城市要实行人口控制吗
首先看国际上的特大城市，从国家层面上控制特大城市人口似乎没有先例，因为城市是自治的，国家对城市的发展没有干预权。国际上的城市发展规律，人口迁徙是自由的，人们去哪个城市定居或者就业是个人的选择，政府只有解决人口在城市提供公共服务的责任，没有干预的权力。
实际上从欧洲中世纪开始，城市的传统之一就是一旦农奴进入城市，就可以宣布自己为自由民，即自行脱离了和原封建领主的人身依附关系。即使是在城市经济遇到严重困难，就业遇到严重压力时，城市也是通过商业行会来限制每个人的就业时间和产品产量，也不会限制农奴进入城市成为自由民。
在国际上调节和控制城市人口规模是市场的行为，人口向大城市集聚形成特大城市也是城市发展进程中的必然规律。毕竟在特大城市由于人口的规模化促进了基础设施和服务业的规模化，提高了投资效益。人们在特大城市享受到的就业机会和公共服务水平远高于其他中小城市，当然在文化生活和各类文明熏陶方面，特大城市也有着十分明显的优势。
随着人口的进入，导致特大城市的生活成本抬高，房价上涨，也会使一部分人逐渐逃离特大城市，到中小城市可以降低生活成本。无论是人口进入还是迁出特大城市，这在国外的一些特大城市是一个长时段的过程，毕竟发达国家几百年城市化的历史，已经通过基础设施的改善，公共服务水平的提高，城市治理的完善，大大缓解了特大城市的病态化状况。而在新兴国家正在经历着城市化高速发展过程中的阵痛期，城市病在特大城市极度蔓延。
中国的城镇化进程与其他国家有着共同点，就是在城镇化高速发展时期，人口向大城市，特别是特大城市高度集中，符合城市发展规律。毕竟这里承载着太多的优质资源和要素，可以提供更多的就业机会，可以受到良好的医疗和教育服务。区别在于，中国的户籍制度是世界上绝大多数国家没有的，因此，进入城市就业的人口在特大城市享受不到城市居民同等的公共服务。
所谓特大城市的人口虽然很多，但是有很大一部分并没有该城市的户口。例如北京2100万人口中，有800万的外来人口；上海2300万人口中有900万外来人口，深圳外来人口占本市人口的近4倍。从中国的国情现实出发，这些人口如果没有得到城市政府的公共服务提供，大大减少了政府财政的压力。而城市政府也通过这些外来人口的就业获得了收益，转而把公共服务提供给户籍人口，提高了户籍人口的公共服务的水平，并拉大了户籍人口与外来人口的公共服务差距。
因此，在特大城市虽然有着如此众多统计上的城镇人口，但户籍人口只占一部分比重。与其他国际上特大城市相比，我们要解决的是如何给外来人口提供公共服务问题，而不是控制人口进入。
从我国城镇化发展的现实需求看，特大城市吸纳人口，也应该是必须的责任。到2020年，至少还要解决2.5亿农民工，7000多万城镇间流动人口的存量，来落实市民化政策和改革问题，同时还要有新增的1亿多增量城镇人口。到2030年，可能还要有1亿多的增量城镇人口。
如此众多的人口在空间上的流动，既要符合市场的规律，又要按照就业发展的空间格局进入不同规模的城市。而且从目前的资源分配走向看，特大城市还是承载了更多的优质资源和要素，更有责任和义务接纳更多的外来人口。而不是以所谓控制的名义，继续将他们排斥在城市的公共服务之外。
从资源承载力的角度出发，特大城市也有着足够的容量来接纳外来人口。理由是：
1．外来人口已经在这里就业，说明城市对他们就业岗位的刚性需求，而且更好地提高了公共资源的利用效率。
2．城市越大，资源的利用效率越高，资源的承载水平越高，资源的投入回报也就越高。
3．我国的特大城市都是行政区，辖区空间上还有很大的调节余地。
4．人口调控本身就是反市场的，北京这么多年来控制人口，只是控制了落户人口，总人口还是刚性增加。所以应该尊重市场的作用。至少对于承载力来讲，当资源无法承受，价格和成本会发生作用。
（一）人口调控的出发点，在于消除利益结构的藩篱。等级化的城市管理体制造就了中国特大城市的产生，由此而形成的利益结构的反差，在户籍管理体制的维护下，形成了固化的利益格局，也影响到特大城市人口发展思路上政策的制定。
在中国城市发展战略上，经常有一种观点，就是限制大城市、适度发展中等城市，积极发展小城市和小城镇。
这是按照计划经济思路制定的城市发展路径，但是在现实的城市发展过程中，却走着完全相反的道路。就是因为，等级的关系，实际的资源通过行政的路径集中到高等级的城市，结果是大城市发展成了特大城市，小城镇发展至少在吸纳人口的作用上显然不如特大城市显眼。
中国的城市发展的规律是，按照等级分配计划资源，市场的要素跟进，人才的要素向高等级城市集中，最后形成了特大城市的发展趋势。
如果没有户籍制度，特大城市人口的公共服务水平就会趋向均等化，外来人口的问题也就不会存在。而有了户籍制度，则使户籍人口的利益相对固化，政府的管理者更多地要顾忌户籍人口的利益，毕竟所有的城市社会精英如官员、企业家、学者和媒体人都集中在这里，他们在社会的影响力和政策的制定上有着更多的话语权。
值得注意的是，当优质资源和社会精英结合在一起，并有了户籍制度维系的时候，对于生存环境净化的优越心理，自主地引发了户籍人口对于传统制度的维护。他们把产生城市病的原因归咎于外来人口，他们担心户籍制度改革致使财政的蛋糕被切出给与新增城市人口，而影响到自身公共服务和福利的持续改善。他们认为外来人口的素质比较低，会影响到城市的环境和文明等等。
而对于城市政府的管理者来说，外来人口毕竟流动性强。而城市发展和建设多年辛辛苦苦的成果，就是为了早日赶超发达国家，实现“生态”和“宜居”的城市。如果城市里出现了大量的农民，大面积的城中村，社会治安问题和环境脏乱差问题会影响到自己的政绩等等，他们也不愿意进行相应的改革，放开外来人口进城落户，以保持城市对于所谓高素质人口的纯净环境。
当然，最重要的理由是，要吸取南美和南亚国家特大城市贫民窟的教训，走具有中国特色的城镇化道路，希望这些新增的城市人口尽量到小城镇去，那里才和他们的身份、素质以及就业水平相称。
问题是，长期以来政策一直鼓励农村人口到小城镇去。可是发展的权力却在高行政等级的大城市里，如果这些小城镇没有土地指标，没有就业机会，所有的发展权都需要通过上级政府审批，而自己创造的财政绝大部分要上缴到上级城市，这些小城镇拿什么去容纳更多的就业机会，用什么来改造自己的基础设施和公共服务水平？横亘在各类城市之间、城乡之间利益的藩篱，最终导致特大城市的人口政策从利益结构出发，限制外来人口的进入。
因此调控政策几乎成为所有的特大城市户籍制度改革的最重要的借口。然而，当所有的优质资源集中到这里，大量的就业机会云集在这里，特大城市根本无法挡住人口的进入。以北京为例，从上世纪80年代末开始，一直在通过各种政策限制人口的进入，但是人口上升到2100万，持续增长的趋势根本无法得到逆转。
（二）如何认识特大城市的人口结构。无论中外，城市发展的规律是多层次人口的组合。任何一个城市绝大部分人口应该是中低收入人口，他们充填了城市所有满足最基本消费需求的工作岗位。试想，无论多大规模的城市，如果离开了清洁工、保安、各种服务员、建筑工人、家庭保姆、快递等，这个城市还能生存吗？其实一个城市实际已经拥有的人口结构，就直接反映出这个城市对于就业岗位的需求。
从另一个角度看，在很多特大城市是有极少数的乞讨者、社会闲杂人员和犯罪者，这也是城市社会发展的正常现象。作为城市政府的责任就是要长期打击犯罪，治理城市环境，改善基础设施供给。而不能把这些人的存在作为人口控制的前提，而且只有在人口规模大的城市才能得到有效地集中治理治安和环境问题，也只有大城市的文明熏陶，才会逐步改造这些人，使他们变成社会的良性劳动者。
认识城市人口的结构，了解了城市的发展规律，我们应该知道，城市人口的构成不是单一的，不是唯精英的，而是要面对广大社会大众，面对更多的中低收入人口。城市可以利用自己的优质资源，可以利用自己的文化设施，吸引更多的农村人口，把他们纳入城镇化进程，这是中国城镇化战略中以人为本的基本要义。
而推进以人为本的城镇化，作为行政等级最高、发展速度最快、吸纳人口最多的特大城市应该放下自己的身段，更好地调整自己的人口政策，加快解决外来人口的基本公共服务问题，加快推进户籍管理制度改革，才能带好改革的头，带好校正城镇化发展模式、实现可持续发展的头。
三、建立特大城市人口的市场化调控机制
所谓特大城市人口要实现调控，主要是从增量考虑。就是减缓特大城市人口增长的压力，改善特大城市的基本公共服务，推进存量改革，重点解决已经举家迁徙、长期在城镇就业的外来人口的落户问题。为此，不能理解为特大城市可以通过人口调控政策，不进行户籍管理制度改革。
特大城市的户籍管理制度改革因为涉及人口较多，比重大、总量高，可以稳步有序地推进，在设计改革的具体政策时，根据人口的总量，就业和居住的时间和年限，确定分期分批的改革方案。但不能继续通过居住证制度，设置过多的限制门槛，例如，年龄、学历、职称等条件，继续限制对外来人口的公共服务。
特大城市在实行居住证制度时，也要对暂时无法解决户籍的外来人口，根据就业和居住年限，逐步增加公共服务的水平，提高公共服务标准，并改善他们的就业和居住条件，降低他们的就业门槛，使他们尽早地融入市民化社会。
在特大城市推进户籍管理制度改革，完善人口落户政策时，也要逐步减少对城镇居民的福利供给，把原有的各种城市居民特有的福利待遇，尽快纳入基本公共服务范畴，或纳入市场化渠道。特别是不要新增福利供给范畴，继续抬高城市公共服务的门槛，要稳步减少未来改革的障碍。
特大城市要加快基础设施供给市场化的范畴，加快推进阶梯价格政策，在城市市民生活成本充分市场化之后，价格和生活成本的市场化调节，也自动会导致人口分流。
要特别说明的是，针对外来人口进城落户或逐步享受公共服务的标准不要制定得太高。许多城市把公共服务和教育医疗等标准制定得过高，因此而抬高农民进城的成本。
实际上，进城的农民在就业和基本公共服务水平上，应该有适度的过渡期，有适应他们就业的工作条件和居住场所，子女就学和医疗服务满足他们最基本的条件就可，他们可以在城乡结合部租赁当地农民的出租房，政府做好服务就可。
特大城市人口调控，还可以充分考虑到辖区空间。在特大城市辖区内还有许多中小城市和小城镇，它们也可以在吸纳人口和吸引产业方面发挥积极的作用。许多特大城市制定了人口调控政策，包括了所谓的辖区，等于限制了辖区中小城市和小城镇发展的机会。
如果改善基础设施供给，统筹交通设施的安排，完善主城区和周边中小城市和小城镇的区域发展规划，遵循市场的规律，允许在规划范围内，更多地赋予这些小城市发展权力，它们可以在分流主城区人口，减缓中心城区各种压力中发挥更积极的作用。
如果从控制人口增加的速度来调控特大城市人口，最重要的政策是，减少产业和优质资源的过度集中。特大城市由于良好的公共服务条件，吸引产业相对于中小城市有着足够的优势。如果允许优质资源在政策引导下外移，对增量的优质资源限制进入，或者在辖区以及更大范围的空间进行再配置，可以大大放缓新增人口进入的速度，甚至可以引导一批外来人口流出。
关键是要用市场的办法，要通过政府的投资政策和土地指标政策来引导，要遵循要素的流动规律，要使得更多的中小城市获得资源分享的机会。尽量减少行政指令性和反市场的拍脑袋的安排。政府重要的是提供城市间交通设施配置的条件，人口和资源自然会主动分流。毕竟中心城区房价的压力、交通拥堵的压力也给就业和居住带来严重的困扰。
特大城市要下放管理权限，要减少行政管理层次，逐步打破等级化的城镇管理体制，才能给与中小城市和小城镇更多的自主发展权。要支持特大城市中心城区人口分流，也要改革传统的土地指标等行政资源计划分配方式，改革传统的财政上缴体制，按照人口的流向和未来的可承载能力，给与中小城市发展的机会。只有全国的中小城市和小城镇发展了，特大城市的人口压力自然会减轻。
要建立特大城市和周边地区城市协调发展机制，重点在于分清政府和市场的责任，统筹安排城市间的基础设施供给，这些都需要更高层面的政府推动。要打破行政封闭的地区公共服务体制，开放公共资源的供给，通过区域之间公共服务的均等化，促使要素和资源真正地按照市场规则进行配置。只有这样，人口在大范围的空间调整才可能最终实现。
以成都为例，看城市如何“因人而兴”
国家发改委城市和小城镇改革发展中心
规划院信息室主任姜鹏
（《新华网》，2016年9月17日）
经济的变局中，城市的发展起落不定，一方面，一些曾经拥有辉煌历史和重要政治经济地位的城市，现在却“泯然众城矣”；而与此同时，另一些城市正在依托新的经济引擎，步入发展的快车道。是什么要素导致了城市发展轨迹的分异？哪些才是催动城市崛起的动能？未来城市发展又该制定怎样的发展目标？城市群建设和城市规划蓝图正在铺开，思客邀请智库专家解读新时期城市建设的新格局、新模式、新思路。
一、城市因产业繁荣而兴盛，因人口集聚而发展。两千多年前，亚里士多德就说过：“人们为了活着而聚集到城市，为了生活得更美好而居留于城市。”城市并不是一直等于“城+市”。最早的城市并不拥有产业，只是消费中心，然后才慢慢出现了靠商业和贸易的发展推动产生的一些古代城市。直到工业革命后，世界上的城市才真正进入前所未有的快速发展阶段。此时的城市早已不是政治或军事上的中心，而更多的是资源调配的中枢，是一定区域经济、文化集聚的中心。现今，越来越多的人口选择生活在城市里，城市成为文明的象征，不断重塑着人类与地球的相处方式。
二、很多城市的发展一直忽视了“产业营城”。我认为，科技变革推动的社会分工变化，是加速人类聚居方式变化和城市升级发展的重要推手。不同于农耕经济的自给自足，越来越多的人口聚集到城市之中，在为城市贡献了各种产出能力之后，购买力与消费能力也大幅增强，反过来推动了产业与城市的进一步发展。
现在步入新常态，以房地产为主导的城镇化模式面临严重挑战，过去的粗放发展模式不可持续。而在过去，很多城市一直以为只要借助行政手段，通过行政区划调整和各种要素引导集聚一定规模的人口就算成功了。的确，人的适应能力是很强的，为了一些目的可以短期聚集在一定区域，比如某个城市新区；而人口的集聚也会刺激消费和需求，增强本地活力。但如果我们观察很多城市的发展历程，就会发现这其实是一个十分漫长而且艰辛的过程，而人口的初步聚居只是开始，并不代表一定成功。这些人在生活和观望了一段时间后，如果不满意或者发现更好的机会，还是会用脚投票，选择离开。现在屡见报端的各种各样的空城，虽然一定程度上忽视了该城市的发展阶段，但也反映出很深刻的现实问题，那就是我们很多城市的发展一直忽视了“产业营城”。过分倚重城市规模，将人口数量简单作为衡量城市发展的重要标准，其实是存在很大问题的。因为，缺乏合理适宜的产业体系培育，短期还可以凑合，长此以往肯定是留不住人，而留不住人，活力必然缺失，城市又到底是为谁而建呢？
关于产业营城，新近崛起成为第六个国家中心城市——成都就一直做的不错。这座拥有2600多年建城史的古老城市一直有着太多让人眷恋的东西，蜀汉风云、天府之国、温柔之乡……每个人都能在那里找到自己的安逸，所以才会有“少不入蜀，老不出川”的感慨。然而，安逸之外，我们更应该关注成都长期致力发展并焕然新生的艰辛努力。因交通瓶颈等问题，近代成都发展曾长期滞缓；1960年代三线建设的项目机遇，让成都改善了落后的交通状况，成为轻工业与电子工业的重要接收地，迎来发展高峰，至1970年代再度迈回中国十强城市之列；2000年以后，在西部大开发政策的支持下，成都再次开足了马力，更与重庆珠联璧合，成为西南经济增长的双子星；而如今，这座市域拥有1500多万常住人口的城市，依然焕发着生长的活力，势头压过武汉、南京、杭州等东中部城市，成功跻身国家中心城市，进入更加开阔的发展阶段。
三、“产业营城”之后还需考虑与城镇化的融合。那么，只要建立起来产业体系，就一劳永逸了吗？显然并不是。产业还得要随着城镇化的发展不断升级、融合。产业结构从农业为主，转移到制造业，最后服务业的比重越来越高，这是工业革命后出现的在技术不断创新、产业不断升级背景下的城市发展特征。都说发展的晚会有后发优势，可以借鉴先发展地区的经验教训，但其实这种经验的把握，是有很大学问的，非常考验决断力、执行力和各种运气。今天建立在全球化背景下的生产分工，已然淡化了矿产资源、发展基础，甚至是区位条件这些传统的城市发展要素，很多城市可能会化身为不同时期的世界工厂，赚下未来繁荣发展的新一桶金，但是以后的发展呢？纵观国内外城市的发展轨迹，这一过程并非一定是线性的，也可能在不同的发展阶段会出现人口、产业溢出，甚至“收缩”。我们经常会看到国际产业转移背景下一些城市的喜怒悲欢，比如连转型都很困难的底特律以及国内一些对资源过度依赖的城市，比如集聚效应进一步加强的硅谷-旧金山以及我国的北京、上海等城市。所以，一个城市的发展定位是否符合当前发展阶段和适应未来长远趋势，产业转型能否顺畅开展并紧跟时代脉搏，都变得难能可贵。我想这也是中央城市工作会议强调“必须认识、尊重、顺应城市发展规律”的深意所在。
产业结构的调整优化是经济快速增长的关键，也是经济社会全面、协调、可持续发展的客观要求，而成都2000年后的持续腾飞就与其三次重大产业调整密不可分。2001年起，成都实施东郊工业区结构调整，通过“退二进三”，优化调整工业布局，实现了第一次产业结构调整，为后续发展奠定了坚实基础；城市的快速发展，使成都的城乡差距不断拉大，第二次产业结构调整应运而生，在推行“三个集中”的基础上，以科学规划为先导，着力构建集中、集群、集约发展的西部高新技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业“四大产业基地”，成都现在的很多主导产业在那时实现了新生、壮大和集群发展；第三次产业结构调整更为大胆和先进，提出建设13个战略功能区直奔高端产业，构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术为先导、以现代农业和现代制造业为基础的市域现代产业体系。将产业作为城市发展的突破口，成功开展的三次产业转型调整，最终让成都发展飞了起来。而今，成都愈加注重调结构的突围战，以发展新经济为突破口，不断加快产业转型升级步伐，重点实施“成都制造2025”，培育新一代信息技术、轨道交通、生物医药等战略新兴产业，同时加快发展五大新兴先导型服务业，打造服务业核心城市，果敢的迈入了新一轮发展征程。
四、如何找到吸引人才的“抓手”？成都的交通区位没有武汉等东中部城市优越，自身建设条件也不是很好，为何能实现逆袭发展？除了国家政策扶持的先决条件，恐怕更离不开成都对产业发展、人口包容和品牌营造等方面的长期重视与不断践行。城市因产业繁荣而兴盛，因人口集聚而发展。有了完善的产业体系和充足的就业岗位，成都的吸引力不断加强，而城市吸引力的提高也促进了常住人口的增加。根据2015年国民经济和社会发展统计公报显示，从2009年至2015年，成都常住人口涨幅为13.93%，涨幅位居十大城市第七位。常住人口的高增长离不开政策及产业支撑，成都近年来常住人口一直呈现加速上升的趋势。可以预见，随着成都城市地位提高、产业导入，常住人口的流入还将持续上扬。
更何况，成都一直注重城市品牌的塑造与营销，注重田园宜居城市的建设，注重对外开放和国际交流，对于房价的平抑和对外来人口的包容也明显走在前面。户籍等政策一直是很多城市争夺人才和吸引人口流入的“抓手”，而更加包容、开放的人口政策，也促使成都在近年来成为人才流入的“洼地”，不但吸引了西部地区的人口流入，还吸引了大量北上广和国际上的高端人才流入。而所有这些，都将融入成都的城市文化，化为城市发展的竞争力，使成都自在的融入全球经济发展大环境，成为宜居宜业的幸福之城。
人们因何而聚集到城市，除了生存还有一个梦想或称之为信仰，这是我们奋斗的支柱。众人的信仰投射到城市，就形成了城市的文化。就像地铁票上印着的那句“成都，一座来了就不想离开的城市”，就像一位伙伴在微信朋友圈的留言，“虽然缺乏地标，但对比其他城市，富有生活气息是成都最大的特色，来了就不忍离开”。党的十八届五中全会特别强调“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，也是为了让人们生活得更幸福。
以新发展理念引领社会治理创新
国务院研究室原主任魏礼群
（《人民日报》，2016年9月28日）
实现全面建成小康社会的社会治理目标，必须以新发展理念引领社会治理创新，全面提升社会治理能力和水平。
一、贯彻创新发展理念，应注重用创新引领和推进社会治理，着力提升社会治理创新的能力和水平。应彻底改变那种认为社会治理就是单纯用行政力量管控社会的传统理念和粗放做法，按照以人为本和建设现代化社会的理念和要求，综合运用多种手段和多种形式引导、服务、组织、协调社会活动。通过不断推进社会治理理念创新、体制创新、制度创新、方式创新和科技运用创新，运用创新思维、创新路径、创新方法、创新手段全面推进社会治理科学化、精细化、现代化。
二、贯彻协调发展理念，应注重解决突出问题和薄弱环节，着力补齐短板，着力提升社会治理与社会发展的能力和水平。多年来，我国经济社会发展不协调，突出表现在社会发展、基层社会治理和公共安全建设滞后等方面。社会治理应更好服务于促进社会与经济协调发展、城乡区域协调发展、物质文明和精神文明协调发展，更好加强城乡基层社会治理和公共安全建设，着力加强社会治理基础建设，提升社会治理整体效能。
三、贯彻绿色发展理念，应注重实现人与自然和谐相处，着力提升通过社会治理加强环境保护的能力和水平。一些地方由于环境污染和破坏造成的社会矛盾有加剧之势，影响社会安定和群众身心健康。应切实以解决损害群众健康的突出环境问题为重点，依法加强生态环境和城乡环境的保护与治理，实现“既要绿水青山，也要金山银山”，不断提升人民群众的生态环境幸福指数。
四、贯彻开放发展理念，应注重把握全球治理与各国社会治理发展趋势。加强同各国开展社会治理研究的合作交流，更好促进我国社会治理创新和社会文明进步；同时，运用求同存异、和而不同、和谐相处的智慧，彰显“和谐、和睦、和平”的中国风范，助推“人类命运共同体”的形成。
五、贯彻共享发展理念，应注重解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，着力提升社会治理全民共建共享的能力和水平。加强和创新社会治理必须坚持以人民为中心，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。国内外许多事实表明，贫富差距过大是最大的社会不安定、不稳定因素。如果贫富差距悬殊、两极分化严重，势必导致社会动荡，就不可能建设平安社会，更谈不上建设和谐社会。为了防止贫富差距过大，必须调整生产关系、完善收入分配制度、规范收入分配秩序，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入。
以合理“加密”，替代“摊大饼”
北京大学国家发展研究院教授周其仁
（《新华网》，2015年4月25日）
2015年4月24日，周其仁做客新华网思客讲堂并发表演讲。以下为演讲节选：
一、城市化的下一程要换维度思考
下一程的城市化要换一个维度思考，城市密度很重要。无论大中小城市，是不是在已有的技术管理水平下达到了合理的密度。密度之所以重要，我认为有以下四点原因：
第一，密度够，分工就发达。比如农村没有卖早点的，是因为需求不够；北京和上海这样的大城市，早点就是大产业。所以需求聚起来，分工才能细。如果你到村庄里说给我剪剪手指甲，这是一个很粗鲁的要求，这种“奇怪”的要求只有在人口集聚的地方才有。至于分工，政治经济学鼻祖亚当•斯密提出分工生产率，生产率提高是收入提高的根源。
第二，聚到一起，信息成本就降低了。城里人消息灵通是因为聚集到一起，信息可以免费分享。越是发散，信息传输成本越高，就会阻碍信息的流通。相反，聚到一起，信息成本降低，基础设施建设的成本也降低。
第三，经济增长依靠知识驱动，所以要研究知识是怎么生产出来的。仅有一批有头脑的人还不够，因为优秀的头脑如果是孤零零的，很难有效的进行知识生产。不同有头脑的人密集地凑到一起，互相碰撞，互相激发，所有科学中心和研究中心都离不开这一条。如果一分散，很多思想激发也就消失了，这一点也是支撑集聚的理由。
最后，特别是新兴市场国家、发展中国家，往往是先把首都建设好。所以，很多福利往首都、大城市和“面子工程”倾斜，这也会把人吸引过来。除了集聚带来的正常利益之外，现在还有城市偏向带来的集聚效果。所以，现在新兴市场国家的首都规模基本上都比老牌大都市大。
从微观角度来看，人往高处走，城市收入高，没有其他太复杂的道理。让人们移动，开始时可能因为不懂所以害怕，但这些都可以慢慢克服。一旦克服障碍，哪里收入高，人就会往哪里去。现在，城乡收入差有三倍，人怎么会不行动呢？我移过去收入就高，至少能获得更多机会。所以，这也支持了我们对密度维度的理解。
二、“城市密度越高会越乱”是个误区
我从纽约、日本回来在国内做调查，国内到底是什么情况？论城市，密度高的地方是深圳，因为深圳只有2000平方公里，每平方公里GDP是4亿多人民币（2013年计算），对比曼哈顿16亿美元，香港、新加坡的4、5亿美元，还是低不少，但比很多城市高。最后发现中国城市概念跟国际城市概念不完全相同。中国城市都是有城有乡的，如上海，6000多平方公里，是当年把江苏10个县一笔划给上海的结果。如果到“老上海”调查，我找到一个最小的区——静安区，仅占整个上海面积的千分之一点二，只有7.62平方公里，但住了29.61万居民，每平方公里是3.2万夜间人口。静安区2014年的GDP是660亿人民币，每平方公里14亿美元。
去过上海的人都知道，静安区是上海公认管理比较好的一个区，7.62平方公里一半是商业区，一半是居民区，一平方公里晚上人口其实是6万人，但是看那个社区、街道，管理得井井有条。
此外，大城市中间有很多小地方，如果稍加改造，它会大大增加承载和活力。静安寺是一个千年古刹，它与一家大型商场之间，隔有一条狭长的巷道，也就十几米宽，1000多米长，原来多少年就是封闭着，谁也不能通行，更不能利用。后来把它打通，两边开发成小商铺，现在成了一条时尚步行街，市民可以通行购物，变成很有人气。这个例子告诉我们，城市市中心有很多地方是不通、不畅的，有很多潜力远远没有挖出来，城市里有很多是断头路，各自为政的封闭空间，城市的脉络没有通透，这样就使城市的拥堵问题变得更加严重。经验证明，城市的合理加密可能更加有序，这取决于人们的观念、知识和管理能力。
三、“下一程”要让城市事业家发挥好作用
如果说上一程的城市化是比谁的城市摊得大、建了不少有地标性的建筑，那么下一程就要比比城市里有什么样的生活质量，有没有活跃的经济、文化、技术活动，这些活动也是国民经济和城市生活质量很重要的一个方面。下一步的城市化很可能是从“扩、扩、扩”变成内源型的、紧凑型的，不能只从尺度看城市，更要从密度看城市。城市应该是由密度定义的，城市和农村的差别不在于大或小，而在于密集还是稀疏。所以评价城市化的好坏不光要问大小，还要问够不够密，要终止单纯“摊大饼”。紧凑城市的概念已经写进了城市发展规划当中了，问题是怎么在城市化过程中落实。
城市化的下一程除了要进一步改革征地制度，还要把城市经营、城市活动的很多体制激活，让民间、社会上、很多有这方面才能的城市事业家更好地发挥作用，共同把我们的城市化推到更健康的发展阶段。
控制人口不如培养管理大城市的人才
北京大学国家发展研究院教授周其仁
（《新华网》，2016年12月28日）
北京大学国家发展研究院教授周其仁在以“中国城镇化的转型与新生”为主题的思客会上表示，想要通过下达行政命令限制人口流动可能是行不通的，我国城市无论规模大小，都有一个共同的缺陷，就是密度不够，而高密度才能带来集聚效应，有利于社会分工。因此，城市管理者应该注重培养拥有管理高密度区域能力的人才，这之后才能达到实现人口充分迁徙权的条件，才能有不加行政管制的大都市发展。以下为讲话实录：
现在北京、上海限制人口是一个现实，中国多年来发展城市的方针，就是严格限制大城市，适当发展中小城市，大力发展小城镇。中国有一个空间合理布局的看法，已经很多年了，这套逻辑有两个后果：
一个后果是为了有一个理想的、合理的布局，限制了一些人的自由。中国对中等城市和省会城市以下的城市发展都是鼓励的，但是对特大城市是限制的。我认为这里可以定一个标准，定了以后，人们愿意到哪里住，哪里生活空间的权力就是覆盖掉的。
第二个后果我认为是重大的后果，因为我们限制大城市，于是就没有培养出拥有很好的管理高密度大城市能力的人。我认为大、中、小不是一个讨论城市的好标准。观察现在的城市，无论大、中、小，都有共同的缺陷，就是密度不够。真正的挑战是密度高的挑战，是一平方公里有几万人住在里头，但白天有几十万人会进来。这其中怎样建立有效的秩序，怎样处理交通拥堵、污染排放、垃圾等问题都是大问题，而我们现在正缺乏这种管理人才。
现在，有些官员看到密度就头大，就希望回到低密度的状态去，他不知道聚到一起，是非常有意思的挑战。我跟学生讲，你们一定要在管理密度上涨本事，如果有这个本事，将来才能大有作为。上海也限定城市人口数量，但浦东临港工业区没有限定，如果一限定，就很难建设起来。看看大城市的人均收入和其他的地方人均收入差多少，这个差距就会吸引人来，因为人往高处走。这些人不是下道命令，就会迁移过来的。
我的看法是，过去多年的城市建设方针认为可以通过下命令限制人口流动，是有一定问题的。如果是一个首都办公区，用这个办法是可行的，这么大的国家总有各国首脑来访问，为了防止城市拥堵造成的不便，可以建一个“特区”，代表国家对外办公，让这个区域密度不要那么高。但对于已经积累了2000余万人的北京城区，仅靠疏解治理外来人口难度较大。中国人管理密度较高的经济社会活动到底有没有可能？我认为中国还有空间可以提供很好的机会来培养优秀的，能够管理高密度区域的人才。
上海的静安区，只有7.6平方公里，夜间人口达到一平方公里3.3万人，我对照了一下曼哈顿历史最高峰的时候是3.2万人。而静安区晚上是3.3万人，白天当然还有很多人进来，比如上班、旅游、观光、购物的人群，数字会更高，但静安区管理得井井有条。
承载力不但是自然的指标，也考验着城市管理者，如果对于高密度地区的管理没有培养和练习的过程，对每个市长来说真的是很挠头。怎么把规划做好？怎么把管理高密度区域的人才培养出来？大概需要一个过程，才能达到实现人口充分的迁徙权的条件，才能有不加行政管制的大都市的发展。
管制不改革，城市就没希望
北京大学国家发展研究院教授周其仁
（《新华网》，2016年12月27日）
以“中国城镇化的转型与新生——《中国城市综合发展指标2016》”为主题的思客会在新华网思客举行。北京大学国家发展研究院教授周其仁以“管制不改革，城市没希望”为主题发表了主旨演讲，周其仁以美国纽约的分区制为例，详细阐述了城市的管制改革很重要。他认为随着技术、经济和观念的变化，管制也要进行相应的改革，为市场需求和公众利益找到平衡点。最后周其仁总结道，人口高度密集的地方一定要有规矩，并且规矩要有自我再生的能力，而这个过程离不开各方力量的参与。以下为其演讲精彩内容：
一、城市需要自由的发展空间
城市问题很复杂，城市的内涵是密度，人往人多的地方靠，在一个不大的空间里所有人都在活动。这就带来一个问题，所有人的活动都有干扰，我的活动会影响到你，密度越高，这个挑战就越大。这类问题的处理要有一定的规则，城市社会比乡村社会更严格、更复杂。处理问题时这个规则一定会有滞后性，随着技术、经济、观念的变化，这些规则是不是应该相应地改变？这个问题对一个城市是否能健康发展是有影响的。
这里面涉及几种不同的看法。一种是强调要严格管理，这样城市就没有多少自由可言。另一种看法，城市虽然有严格的规则限制，但是还是要保障自由。因为城市社会面临很多的问题，没有谁可以事先完全知道怎么处理。如果在城市的发展当中，仅仅强调自上而下的规则、法治，不强调自主性、创造性、创新性、企业家精神，找不到这个平衡点，即使这个城市有一个规则，但是它是僵硬的，不适合长远的发展。
我偏向后一种看法，认为城市还是需要自由的，如果没有迁移的自由就没有城市，这个问题到今天还没有完全解决。不准土地流转、资金流转、技术想法流转，就不会有城市的形态。我们必须承认自由要以不妨碍他人自由为前提，处理复杂的问题时，要保障各方面的因素，我们要增加很多以往经验的知识。这个学期我在哥伦比亚大学访问，1916年纽约市开始实行分区制，通过了全美第一个全面的分区制法规，今年正好是第一个城市规划法通过一百年。在访问期间有很多总结、回顾和讨论的问题，以及梳理纽约这个城市的发展变化。
二、人口高度密集的城市一定要有规矩
城市发展没有管制不行，没有管制改革更不行。为什么管制改革很重要？没有管制不行，没有管制改革更不行。1916年美国新兴行业都在发展，纽约是一个有吸引力的城市，人口密集，楼越盖越高。楼高了之后会出现问题，就有经济学里讲的邻里效果，太高之后影响别人，邻居见不到阳光，最后这个问题可能会变成社会冲突，而且会挑战原来土地所有权的概念。这种冲突怎么解决，就诞生了1916年的分区制，当时分为居住区和商业区。分区之后，对楼房的建设高度都有严格要求。人口集聚，开发商再想加高怎么办，地价贵就分摊地价。1916年当时想了一个办法，商务区的楼房到一定高度后就要收缩，往里抽一个尖顶，目的就是让阳光、空气洒到街道上来，不要因为你有高楼，让你的邻居永远见不到天日。
随着时间的推移，问题还会发生。技术、电梯、通讯都在发生变化，这种变化就要求1916年通过的法律开始调整。为什么说企业家精神很重要，因为法制就是守法，写什么就照着办，这里面会丧失未来发展的动力结构。总要有些人会例外，法制是过去定的，今天有新的情况能否变通一下？
这个标志事件就是当时美国的一家公司要盖一栋楼，设计师是德国人，是包豪斯学校的总监。包豪斯学校的特征就是简洁和实用，不要那些花里胡哨。这样的要求跟1916年的分区制法规是冲突的，楼房超过2.5倍再盖高，就要往里缩，缩了之后就是观赏性的，没有功能。如果没有功能，对包豪斯学派是不能接受的。因为长期战乱的原因，大家对方方正正、线条清楚的建筑物觉得踏实，另外战后大量人口需要住在永久性的建筑里，去掉花拳绣腿和装饰，就变成了潮流。
这个矛盾怎么解决？盖房子的业主找到一个妥协的办法，当年要房子缩回去就是让阳光进来，那用别的办法让阳光射进来就可以了。这个地只盖一半，剩下一半开放给纽约市民作为公共广场，但是盖的房子要高一点。这个楼是1958年盖的，谈判非常辛苦，后来这个楼成为纽约地标，因为门口有一个小公园对所有纽约市民开放，因为这个小公园，整个帕克大道都发生了变化。此时已经产生了大量的新技术、新想法、新变化，纽约市当局基于这个案例修订了1916年的法规，这个规划法非常重要，作为经济学家更是值得学习。建筑商增加一平方米向公众开放，上面就可以增加10平方米的建筑，向公众开放，来换一个更高的开发空间。这样就把容积率控制的很好，市场的需求、业主的利益、公众的利益，找到了一个平衡点。
最后，我概括一下自己的看法。人口高度密集的地方一定要有规矩，这个规矩一定要有严肃性，但是随着技术、生态、观念的变化，规矩要有自我再生的能力，再生能力离不开世界各方的参与，不能因为某个信息来源就把事情定了，一定是多方互动。我去参观纽约博物馆时发现，很多市民参加了城市建设并提出了意见和建议，市民参与城市设计的规则，总体来说就比较容易自觉的遵守。这样才能在秩序和动力，活力和有序之间找到更好的平衡点。
用科学化法治化手段管理城市
国家行政学院教授邱霈恩
（《人民日报》，2016年2月2日）
随着城镇化步伐的加快，切实提高城市管理水平、着力推进城市管理科学化法治化成为一个紧迫课题。
一、城市管理科学化是现代城市治理的一个基本要求。无论治理“城市病”还是处理城市事务，都应依循城市发展运行规律、根据现代城市的特点和标准来加强和改进城市管理。其关键是用全面眼光和系统思维把握、分析并有针对性地治理各种城市问题，确保城市管理合理化、精细化、高效化，实现城市治理预期目标和科学发展。
实践表明，不讲科学的城市管理很容易产生或加剧城市发展的薄弱环节。不少城市出现各种各样的问题和“城市病”，在很大程度上可归因于城市管理不科学。比如安全生产形势严峻、环境污染、交通拥堵、逢雨必涝、用水短缺等现代城市问题，大都与城市发展不科学、管理不科学密切相关。可以说，不讲科学，城市管理就不到位、质量低下、没有成效，城市发展就不健康、不可持续、没有前途。
二、推进城市管理科学化，就要用科学理念、科学方法进行城市管理。在指导思想上确保符合规律、科学务实，在实践上确保缜密协调、低耗高效，实现系统化、精细化管理。城市管理科学化，实质就是在国家治理现代化导向下，遵循现代城市发展规律，依科学原理，走科学路径，用科学方法，进行科学的城市规划、建设和运作，推进城市各方面、各环节、各要素有序发展、协调配合，从而确保城市运转、管控和服务都在科学轨道上高效运行，实现城市持续健康发展。
三、推进城市管理法治化，就要大力实施依法治市。事实表明，不少城市问题是由于管理不规范、不严肃、不稳定造成的。例如，城市安全缺乏责任约束，城市执法缺乏统一规范，城市管理界限不清、职能交叉等，影响了城市运行和发展的科学性、稳定性、可持续性。现代城市管理必须实现法治化，使城市发展和运转的各项决策及其执行都在法治轨道上运行，确保城市管理工作以人为本、公正规范。
从当前的实践看，城市管理法治化就是要根据依法治国的方针全力推行依法治市。一是把依法治国的指导思想、方针和举措转变为城市治理的具体依据和行为规范，切实解决依法治国与依法治市关联不紧问题。二是把依法治市同科学治市紧密结合起来，把法治化具体落实到城市规划、建设和管理的全过程、各环节，推动城市管理科学化的正确导向、做法、过程和成果法定化、权威化，确保科学的城市管理得到法治保障。三是结合简政放权工作，深入推进城市管理体制改革，重点推进执法体制改革。在科学梳理城市公共事务及其管理关系的基础上，围绕实行大部门制、执法重心与执法力量向市县下移的改革方向，科学设定、严格规范城市管理职能职责、管辖范围、体制机制、资源配置、机构编制和责任主体，切实理顺日常管理关系和管理体制，合理调整管理职能和管理机构，加强城市管理队伍和城市管理能力建设。四是以法治精神、法治思维转变城市管理方式特别是执法方式。一方面，用法治机制革除粗暴执法甚至违法执法的弊病，把执法过程纳入法治轨道；另一方面，建立明确的城市管理主体责任制度和城市管理责任追究机制，使城市管理主体责任得到全面落实。
推进基层治理方式创新
中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯
（《人民日报》，2016年9月6日）
基层是社会治理的基础，国家治理现代化离不开基层治理现代化。城市的社区治理、农村的村落治理，都属于基层治理范畴。基层治理涉及面宽、量大、事多，直接面对群众，在整个国家治理体系中占有重要位置。
长期以来，各级党委、政府高度重视基层治理，取得了重要成效，积累了丰富经验。比如，一些地方设立村级权力清单，内容涵盖重大决策、招投标管理、财务管理、集体资产处置等重要事项，力求做到村级行政权力运行全覆盖、透明化。在决策程序上，一些村明确规定，凡属重大事项都要由村党组织提议、村两委会联席会议商议、党员大会审议、村民代表大会决议、村两委会组织实施以及村监会全程监督。这些治理实践不仅大大提高了村级治理的有效性，而且明显改善了村干部与村民的关系，越级上访的现象不断减少。这表明，在现有法律制度框架内，充分尊重和发挥人民群众的创造性，可以更好地提升基层治理能力和水平。
在看到成效的同时，我们也要看到我国基层治理面临的一些突出问题。主要表现为：基层群众自治在一些地方流于形式，居民、村民权利得不到有效保障；基层治理中权力运行不公开、不透明的现象时有发生，群众的知情权、表达权、参与权和监督权受到侵害；基层群众自治的相关法律、党和政府的一些具体政策没有得到很好落实；等等。
基层治理涉及治理属性、治理权力、治理内容等方面。从治理属性看，基层治理属于社会自我管理范畴，需要在现行制度和法律框架下充分发挥基层群众自治功能，政府做好引导和扶持工作。从治理权力看，基层治理既包括权力的授予、权力的运行，也包括对权力的制约和监督。从治理内容看，基层治理既包括对基层各种事务的管理，也包括大量的社会服务和公共服务，很多是政府公共服务在基层的延伸。提升基层治理能力和水平，可以从以下两个方面入手，推进基层治理方式创新。
一、有效发挥居民代表大会、村民代表大会在权力授予、运行、监督中的作用。比如，对村级治理而言，规范村级权力的关键是确立村民代表大会的权威性。从我国基层治理的现状看，少数地方之所以出现权力运行失控，一个重要原因就是在基层治理主体的产生和权力授予方面出了问题，权力运行、监督等难以真正发挥作用。
二、运用信息化、网络化手段创新基层社会治理和公共服务。借助信息化、网络化手段变革和创新基层社会治理和公共服务，已成为一种普遍趋势。信息化、网络化不仅可以提高基层治理的公开性和透明度，让群众更好地监督基层权力行使，而且可以简化服务流程，实现办事不出村和社区。从这个意义上说，创新基层治理，最终要体现在服务、便民上。只有在基层治理的权力产生、权力运行、权力监督以及服务等多个层面形成有效的治理结构，基层治理的基础才能筑得更牢。
