“存量时代”县域高质量发展的江阴方案——江阴市工业园区升级改造的实践与启示

习近平总书记深刻指出，“推动长江经济带高质量发展要以壮士断腕、刮骨疗伤的决心，积极稳妥腾退化解旧动能，破除无效供给”“为新动能发展创造条件、留出空间”“实现腾笼换鸟、凤凰涅槃”。当“解决土地资源紧约束”成为先发地区高质量发展的共性命题，矢志当好县域经济高质量发展排头兵的江阴，坚定落下工业园区升级改造（以下简称“工改”）这个关键一子，推动土地集约利用、园区集聚提升、产业集群发展。自2021年5月吹响工业园区升级改造大会战的集结号以来，江阴4万余亩土地焕发新生，其中近1.7万亩产业用地蓄势待发，5个超千亩连片地块惊艳亮相，一大批战略性新兴产业、未来产业项目拔地而起，工改工作于2024年获评制造强省建设改革创新典型案例。江阴以一场刀刃向内的“空间革命”，走出了一条以存量换新量、扩增量、提质量的突围之路。

一、破局之难：点燃凤凰涅槃的坚定决心

历史长河奔涌向前，每一次破局都考验着勇气、凝聚着智慧。作为“苏南模式”重要发源地的江阴，“春天的故事”不断涌现，从上世纪80年代乡镇企业异军突起，到90年代规模企业集群兴盛，再到21世纪江阴板块独树一帜，各类产业园区托举江阴挺起“制造脊梁”、持续领跑全国县域经济。

然而，每个硬币都有两面。“村村点火、户户冒烟”的发展模式，既造就了江阴如今的县域地位，也带来了“成长的烦恼”“发展的窘境”。一是开发强度偏高。经过多年工业经济高速发展，到“十三五”末期，江阴土地开发建设强度已达44%，远高于全省的22%。城市未来发展的出路在哪里？破除土地制约瓶颈迫在眉睫。二是产业布局偏散。工改前，江阴工业用地星罗棋布、遍地开花，987平方公里的土地上散落着大大小小200个各级各类工业园区，其中镇级园区38个、村级园区多达162个，土地碎片化导致一些优质企业想要扩产升级却无地可用，重大项目因缺乏合适的连片空间而无法落户。优质项目落地的空间在哪里？提高土地节约集约利用水平刻不容缓。三是亩均效益偏低。工改前，江阴共有21万亩工业用地，亩均税收仅12.8万元、低于无锡市平均；亩均税收低于1万元的低效用地有近2万亩，低效产能占据了较大空间，小马拉不动大车。江阴向上再攀登的动能在哪里？向每一寸土地要效益、提升含“金”量成为当务之急。四是问题隐患偏多。部分工业园区形态落后、安全基础薄弱，安全生产和消防隐患突出，每年的安全生产事故中，80%发生在各级工业园区的中小微企业；镇村工业园区企业普遍存在高能耗、高污染、高风险和低产出、低效益的“三高两低”现象，“散乱污”等环保问题久治不绝，环保投诉信访件居高不下。稳固安全底板的支撑在哪里？工业园区的升级改造势在必行。

踏上新起点新征程，作为全省社会主义现代化试点地区的江阴，承载着沉甸甸的政治责任和历史使命，应该展现也必须拿出“中国制造业第一县”的信心和决心，以工改这一牵一发而动全身的“强刺激”来释放发展新动能，实现高质量发展。然而船到中流浪更急，真正到了爬坡过坎的时候，才发现有很多困难超出想象。一是触及利益深，特别是在租期租金等问题上，园区业主、企业等群体极力反对，部分受影响的村集体和村民意愿也不强；工改可能会导致一批企业清理退出，还有干部担心一定时期内会影响经济增长。说到底，工改背后是人的问题，触动利益往往比触动灵魂更难。二是工作头绪多，既要突破国土空间规划和早期产业发展规划不协同的政策瓶颈，又要解决土地权属不清、老旧厂房污废处理能力先天不足等历史问题，工改如同“老虎吃天、无从下口”。三是科学统筹难，工改不再是“螺蛳壳里做道场”、在剩余的零碎土地里“见缝插针”，而是必须算大账、总账、长远账，必须在高质量发展的现实需要和现代化建设的长远大局中稳慎思考、科学决策，拿出系统性解决方案，既好又快地推动产业结构调优、发展方式转变，江阴全体领导干部面临极大的考验。

喝着“翻跟头水”长大的江阴人决心直面问题，坚定做“难而正确”的事，迎难而上、化“难”为“机”，掀起一场激活改革基因、再造发展优势的工改“狂飙”。

二、破题之钥：落好重构焕新的关键一子

谋定而后动。江阴市委市政府向内摸清底数、向外学习取经，在集思广益、开门纳谏的基础上，于2021年5月正式吹响工改大会战的冲锋号，定规划、建机制、融资金、出政策、腾空间，誓要改出一番新天地、再造一个新江阴。

“一张图”定规划。无论是产业发展还是园区建设，规划永远是龙头。江阴在2021年初就提出构建“345”现代产业集群，着力推动高端纺织服装、金属新材料、石化新材料等三大千亿级产业提质增效，高端装备、新能源、集成电路、生物医药等四大战略性新兴产业壮大规模，新一代网络信息技术、人工智能、空天技术、未来能源、生命健康等五大未来产业有序建链。在这个蓝图引领下，江阴围绕腾出一批优质空间、打造一批现代产业园、引育一批优质企业、储备一批发展用地、形成一批创新机制的总体目标，以系统思维研究全域情况、谋划改革路径。结合编制新一轮国土空间总体规划（2021—2035年），按照“20+10+X”整体布局，将原来200个大小园区，调整规划为20个重点产业园、10个特色产业园、X个过渡园区，工业用地由原来规划的145平方公里压缩至115平方公里。以“1+N”的思路对工业园区进行重新规划，每个园区明确1个总体规划和产业发展规划、公共配套规划、空间布局规划等N个专项规划，工业园区生产、生活、生态“三生”功能布局得以进一步完善。

“一条链”建机制。工业园区升级改造，包括规划、拆迁、建设、管理等诸多环节，涉及项目招引、政策配套、资金保障、宣传引导等诸多领域，必须高位统筹和高效推进。江阴专门成立工业园区升级改造领导小组，由市委市政府主要领导双挂帅，分管副市长担任副总指挥，高位统筹资源、高效协调解决问题；组建拆迁推进组、规划统筹组、资金保障组三个专项工作组，从各开发区、产业园、组织部、工信局、自然资源规划局、商务局和行政审批局等相关部门抽调专职工作人员，全程督办、专人专办，确保工改工作“一竿子插到底”；建立健全联系包干、部门会商、容错免责制等工作机制，通过定期调度、强化考核，推动工改多方参与、高效推进；“一份科学规划、一个主导产业、一支专业队伍、一套专项政策、一个创新平台、一只产业基金”的“六个一”协同机制，为特色产业园区建设提供全周期保障。

“一张网”融资金。工改需要大量资金，资金从哪儿来？除政府投一部分之外，还得发动“金融引擎”。江阴构建以国开行为龙头、其他银行竞相参与的大融资格局，将工改在征收拆迁、开发建设、运营管理等所需要的融资环节逐个拆解，匹配不同类型银行和金融机构的融资产品，累计26个项目获银行授信，目前已投放约165亿元。同时，为对接银行等金融机构开展融资业务，专门成立市、镇两级工改公司，实行实体化运作，出台工改资金管理办法，对财政资金实行“封闭运作、独立核算、专款专用、自求平衡”，对融资资金实施“借、用、管、还”四个环节闭环管理，提高资金运作能力及资金利用效率，让工改资金真正实现“融得着、还得掉、不出险”。另外，江阴还按照“近期输血、中期平衡、远期获利”的思路，鼓励镇村集体、本土企业、国有企业及社会资本等多方主动入局工改、各显神通，聚全城之力，破解不同地块、不同项目的资金困境。